2011年第7期

  • 中国残疾人联合会
  • 总第655期
  • 2011年07月22日

 

【专题报道】

【工作交流】

【调查研究】

 

  

安徽省精心实施民生工程 积极促进两个体系建设

  

  

  安徽省共有残疾人360万,占总人口的5.85%,其中近80%的残疾人生活在广大农村。这是一个庞大的特殊群体,又是一个十分困难的特殊群体。在这个特殊困难的群体中,无经济来源、无劳动能力、无家庭依靠的将近60万人。这60万残疾人如果没有党和政府的救助、社会的资助和亲邻的帮助,他们的生计难以维持,社会也难以和谐稳定。安徽省残联根据安徽实情和财情,紧紧抓住党和政府关注民生,保障民生,改善民生的大好机遇及安徽省委、省政府围绕推进科学发展、加快安徽崛起这一主题做出的深入实施民生工程的重大举措。邀请省政协委员及省直有关部门负责同志多次深入农村,深入残疾人家庭开展调研活动。通过多次调研和分析,大家一致认为,目前农村残疾人最迫切,最现实,最直接的利益问题仍然是温饱和康复问题,特别是象安徽这样的经济欠发达省份更是如此。针对调研的现实情况,安徽省残联及时把调研报告报送安徽省委、省政府。安徽省委、省政府主要领导高度重视,深受触动,分别作了重要而严肃的批示,直接责成有关部门把贫困重度残疾人生活特别救助,贫困白内障患者复明及贫困精神残疾人药费补贴等惠残项目列入安徽省民生工程项目。实施这些民生工程项目,全省财政每年投入近3亿元,受益残疾人近50万人。惠残民生工程的实施,充分体现了安徽省委、省政府以人为本的执政理念和构建和谐安徽的基本要义,体现了对残疾人的关注、关心和关爱,体现了对残疾人事业的重视和支持,也体现了对各级残联组织和残疾人工作者的高度信任与支持。作为社会保障体系的一种制度安排,这些民生工程是长期、艰巨而又十分有意义的工作,也为残疾人社会保障体系和服务体系建设起到了很好的引领和示范作用,并为今后的发展奠定了一个良好的基础。安徽各级残联倍感责任重大,任务光荣而又相当艰巨。

  一、民生工程的显著特点

  (一)普惠加特惠的特点

  中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见(中发〔2008〕7号文件)明确规定,对残疾人这个特殊困难群体,实行普惠加特惠的扶助政策。凡是健全人享有的普惠政策残疾人均应享有,健全人没有享有的政策,残疾人也可按规定单独享有。这项新的政策规定符合残疾人的自身特点,符合中国的国情,当然也符合安徽的省情。安徽省实施的每年400000人的贫困重度残疾人生活特别救助民生工程的前提是每位残疾人在享受低保普惠政策的基础上,再享受每人每月50元的生活特别救助特惠政策。此项民生工程安徽财政每年要投入2.4亿元,这在全国为数不多,可以毫不夸张地说是普惠加特惠政策的一个典型范例。每年10000人的贫困白内障患者复明费用1000万元全部有省财政承担,每年57000人的贫困精神残疾人在住院及门诊治疗期间与其他精神病人享受同等待遇的基础上,省财政再拿出2850万元给予每人每年500元的药费补贴。这些民生工程项目都充分体现了中央普惠加特惠的惠残政策精神。

  (二)紧贴保障体系和服务体系的特点

  中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见(中发〔2008〕7号)文件提出要建立健全残疾人社会保障体系和残疾人服务体系。专门为残疾人这类困难群体建立社会保障体系和服务体系在全国是独一无二的,这说明我们党确确实实是以人为本,对特殊群体给予特殊关照,也说明我们国家具备了建立残疾人保障和服务机制的实力和能力,公共财政均等化及基本公共服务均等化的进程会加速推进。安徽省实施的贫困重度残疾人生活特别救助,贫困白内障患者复明及贫困精神残疾人药费补贴等民生工程项目是紧贴残疾人保障体系和服务体系建设的良好开端和重要内容。

  (三)救助明确和管理规范的特点

  贫困重度残疾人生活特别救助,贫困白内障患者复明及贫困精神残疾人药费补贴民生工程救助的范围、对象、标准,安徽省民生办出台的《贫困重度残疾人生活特别救助实施办法》、《贫困白内障患者复明实施办法》及《贫困精神残疾人药费补贴实施办法》都作了具体明确规定,特别是救助对象更是做了严格的规定。申报程序公开、透明、简单,由符合条件的残疾人提出申请,社居委或村委会初审,乡镇(街道办事处)复审,县(市、区)残联审批。在初审、复审及审批阶段实行三榜公示制度,主动接受群众和社会监督,并在省、市、县三级建立贫困残疾人救助对象基础信息数据库,随时可以备查。

  (四)职责分明的特点

  贫困重度残疾人生活特别救助,贫困白内障患者复明及贫困精神残疾人药费补贴民生工程坚持政府主导、残联牵头、部门配合、齐抓共管的工作格局,职责分工具体明确。各级残联负责本行政区域内的贫困残疾人救助对象的确定、救助管理和实施工作。残联、民政、卫生、财政部门负责贫困重度残疾人生活救助政策制定、运行规程的指导检查及资金的测算、分配和管理;县级民政部门负责提供城乡享受低保待遇的残疾人的花名册等基本情况,并及时向残联、财政通报残疾人低保对象调整情况。审计、监察等有关部门,在各自的职责范围内配合做好贫困残疾人救助的有关工作。凡是经审核符合生活特别救助条件的,由县(市、区)残联提供救助人员花名册,由同级财政部门按残联提供的救助对象名单,城镇的每人每月50元的生活特别救助金,采取社会化打卡发放办法直接发给残疾人本人;农村的每人每月50元的生活特别救助金采取一卡通发放办法直接发给残疾人本人。村民委员会、社区居民委员会受县(市、区)残联、乡镇人民政府和街道办事处的委托,承担贫困重度残疾人生活特别救助的日常管理和服务工作。凡是经审核符合贫困白内障患者复明救助条件的,由省财政厅将每人1000元的复明手术费用直接拨付到白内障患者复明手术定点医院。凡是经审核符合贫困精神残疾人药费补助条件的,由省财政厅将补助资金拨付到县(市、区)财政局,然后由县(市、区)财政局将每人每年500元的药费补助资金打卡发放到残疾人本人。

  (五)监督严格的特点

  每个市、县残联都向社会公布一部举报电话和一个举报网站,自觉接受群众监督和社会监督。省民生办、省残联联合制定考核办法,省财政厅、省残联联合制定资金管理办法。省民生办定期进行督查,省残联定期或不定期进行督查,省社情民意调查中心每年进行一次数万人的知晓度和满意度调查,新闻媒体经常开展报道活动,省人大,省政协也定期进行巡视评估,发现问题随时纠正。市县乡三级建立了民生工程责任追究制度,凡从事贫困残疾人救助民生工程的分管领导及工作人员必须依法办事,接受社会监督。有下列行为之一的,视情节给予批评教育或行政处分;构成犯罪的,依法追究其刑事责任:一是无故对符合条件的申请人拒不审批或拖延签署初审、复核、审批意见的;二是违反规定为不符合条件的申请人办理享受贫困残疾人生活救助手续的;三是贪污、挪用、扣押、拖欠救助金的;四是其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权行为的。对采取虚报、伪造证明材料等不正当手段骗取贫困残疾人救助资金的居民,情节较轻的由县残联给予批评教育,追回冒领的救助金;情节严重构成犯罪的,移交司法机关处理。

  二、精心实施惠残民生工程

  民生为大、民生为天。安徽省残联坚持以科学发展观为指导,抢抓机遇,奋力拼搏,在大力加强项目建设的同时,积极开展精神文明建设,不断强化残联干部队伍作风建设,用过硬的干部队伍和工作作风,以积极饱满的精神状态,用心打造一流的惠残民生工程项目,全心全意为残疾人提供优质便捷高效服务。

  (一)广泛宣传,营造浓厚氛围

  为使广大残疾人及其亲属、社会各界了解惠残民生工程政策精神,安徽省残联通过广播、电视、报纸、网络等新闻媒体广泛、深入、细致、扎实的宣传惠残民生工程,让广大残疾人感受到党和政府的温暖。通过省残联网站,发放“贫困残疾人申请救助流程图”,利用各类会议、小册子等多种形式,宣传申请救助对象的条件、要求,深入广泛地宣传实施贫困残疾人救助的重大意义,营造理解、关心、支持民生工程的社会氛围,让社会了解、支持和积极参与,千方百计提高民生工程的知晓度、关注度和满意度。及时总结推广各地好经验、好做法,创新宣传方式,提高宣传实效,面向基层和群众,把政策交给群众,充分依靠群众实施民生工程。自觉接受群众监督,让惠残政策深入人心,温暖民心。多次举办全省市、县残联主要负责同志及残联业务骨干培训班,宣讲政策精神,辅导操作方法。定期召开全省残疾人救助民生工程调度会议,部署项目实施,提出工作要求,强调注意事项,查找问题原因,完善提高质量。

  (二)政府主导,部门密切配合

  在实施惠残民生工程过程中,安徽残联始终坚持政府的主导作用,不论是发文件、开会议,还是下任务、作考核、给奖励,均以政府名义。这样主导地位突出,实施力度强大,实施成效明显。贫困残疾人救助民生工程得到了民政、卫生、财政、公安等多部门配合实施,积极协助,使得整个工作有序推进。民政部门提供了详实低保名单、卫生部门认真开展残疾医学鉴定,公安部门提供了户籍证明,财政部门及时足额拨付救助资金。涉及的各有关部门同心协力,密切配合,相互支持,整个环节紧紧相扣,大合唱顺畅而又圆满。残疾人朋友真切感受了政府及相关部门的温馨、优质和高效服务。加强情况通报与督查工作,对发现的问题及时纠正,对弄虚作假的违纪违法案件及时处理。认真做好来信来访工作,切实维护保民生、保增长、保稳定的社会大局。

  (三)抓住机遇,真诚为残服务

  做好贫困重度残疾人生活特别救助、贫困白内障患者复明及贫困精神残疾人药费补助惠残民生工程是对残疾人的最大回报和最好服务。实施民生工程也是为残奉献、为残谋利的历史机遇和宽广舞台。实施惠残民生工程以来,牵头单位残联实行“一把手”负责制,明确直接责任人,广大残联干部工作热情空前高涨,主动深入基层、深入一线、深入残疾人家庭,走向村头、田头、床头,贴近残疾人,为残疾人提供免费、优质、高效服务。不少人累倒、累病,但毫无怨言,真正体现了“人道、廉洁、服务、奉献”的职业道德。各级残联努力做到六个坚持:坚持实施办法和考核办法的基本要求;坚持公开、公平、公正的工作原则;坚持三级审核审批,三榜公示的规范程序;坚持动态管理、有进有出、及时调整的救助制度;坚持证件真实,资料齐全,档案完善的基本要求;坚持不重、不漏、不错,应助尽助的救助目标。力争把好事做好,实事做实,千方百计为残疾人朋友提供温馨、优质和高效服务。切实推动残疾人社会保障体系和服务体系建设。

  三、惠残民生工程成效显著

  贫困残疾人救助民生工程虽然实施时间不长,但产生的效果却非常明显,主要体现在以下几个方面。

  (一)残疾人最关心、最直接、最现实、最紧迫的利益问题得到保障和服务,党的向心力、凝聚力、亲和力进一步增强,残疾人对社会主义制度优越性的感受日益加深,生活得更体面,更轻松,更有尊严,对美好未来的信心和愿景更加充满期待。残疾人得到了实惠,残联得到了发展,社会得到了和谐和稳定。

  (二)贫困重度残疾人生活特别救助,贫困白内障患者复明及贫困精神残疾人药费补贴惠残民生工程的实施,同时也带动了许多民生工程的拓展,铜陵、芜湖、马鞍山、黄山、淮北、宣城、当涂、怀远等市县增加了就业、危房改造、一户多残救助等多项恵残民生工程,残疾人受益面进一步扩大,残疾人得到的实惠更多,党群干群关系进一步改善,文明社会更加和谐稳定。

  (三)残疾人的觉醒意识、维权意识进一步增强。惠残民生工程实施以前,不少残疾人不愿办证、不想办证,认为残疾人证是负担,没有用,有的甚至忌讳说是残疾人,不愿承认自己是残疾人。而今是争先恐后办证,县(市、区)残联经常是人头攒动、门庭若市。惠残民生工程的实施有力地促进了残疾人证的核发工作及残疾人的抽查和普查工作。

  (四)促进了残联组织建设和队伍建设。当年的残联是“泥足巨人”,成立晚、底子薄、基础差、人手少、队伍素质参差不齐。实施惠残民生工程,残疾人工作者深切感到了责任和压力,也感受到了一些不太适应。做好贫困残疾人救助民生工程,对残联和残联干部队伍的作风是检验、是锤炼,对残联工作和服务的能力是促进、是提高,对残联的组织地位是巩固、也是提升。残联基层组织的建设、发展和成长,必须要通过项目建设、工作实践来推动,即“用进废退”。就是要一手抓项目建设,一手抓自身建设,项目建设是第一要务,自身建设是第一责任,两手抓、两促进,确保残疾人得实惠、残联得发展、社会得和谐稳定。安徽各级残联把实施惠残民生工程与残联干部队伍和工作作风建设紧密结合起来,有力地促进了残联组织建设和干部队伍建设。通过实施惠残民生工程,加快了组织和队伍建设,市、县残联缺编的很快补齐了编制,编制不足的也增加了不少编制,特别是乡镇、村(社居委)残联组织明显变化,残联干部队伍很快壮大,大多数社居委、村委会配备了残疾人专职委员和协理员。也有力地促进了残联干部作风建设。

  (五)促进了残联信息化建设。目前,全省各级残联普遍购买了电脑、传真机、打印机、照相机、复印机等设备,相关的残疾人信息数据普遍建立。这些对于强势或综合部门来说微不足道,但是对于市、县残联来说这就是一个很大的变化。作为社会保障体系的一种制度安排,民生工程是长期、艰巨而又十分有意义的工作。

  (六)把贫困残疾人救助纳入民生工程具有重大而深远的意义,一是能够引起各级党政领导足够的重视和指导,能够纳入政府规划、政府重点工作和重点考核;二是有充足的财力保障和工作经费保障;三是能够充分调动和整合部门资源和社会资源,齐心协力救助残疾人;四是能够为建立残疾人社会保障体系和服务体系起到突出的示范和引领作用;五是能够建立可靠的、稳定的和持久的保障和服务机制,使残疾人的受益范围受益人群不断扩大,残疾人社会保障体系和服务体系的内容不断丰富,服务实效不断增强;六是能够引起新闻媒体的广泛关注和深入宣传,全省宣传民生工程刊发稿件上千篇次,散发宣传材料一百万多份,其中新华社、中央电视台、人民日报、凤凰网等主流媒体多次报道。

  关心残疾人,重视残疾人事业,是人类文明进步、社会和谐友爱的重要标志。改善民生、确保民安、促进民和是创建文明和谐社会的体现和宗旨所在。各级残联应以更加饱满的热情、昂扬的斗志、奋进的勇气、扎实的作风,用心实施贫困残疾人救助惠残民生工程,赢得政府和广大残疾人朋友的信任和支持,积极促进残疾人社会保障体系和服务体系建设。

  (安徽省残疾人联合会刘海峰)

  制度保障 形式创新 品牌拉动 推动协会工作向纵深发展

  辽宁省沈阳市残联

  

  

  沈阳市荣获“全国残疾人工作示范城市”、“全国残疾人工作先进单位”两个荣誉称号。这是沈阳22年残疾人事业发展史上的最高殊荣。

  近年来,沈阳市残疾人专门协会在国家及省市残联的坚强领导和悉心指导下,紧紧围绕“三个活跃”积极发挥作用,坚持科学发展、惠残发展的理念,积极开展创先争优活动,协会工作呈现出特色多、亮点多、成绩多的喜人局面。曾先后获得“全国肢残人协会工作先进单位”、“全国聋人协会工作先进单位”等荣誉称号。“十一五”期间,其组织建设、制度建设、工作理念、工作目标及工作网络都得到了快速发展,形成了符合沈阳实际的协会工作模式和发展思路。

  一、加大工作力度,确保“四个到位”

  市残联党组、理事会高度重视专门协会工作,从组织建设,人员编制,工作经费,规章制度等方面加大支持和工作力度,全面保障协会工作的开展,确保“四个到位”,即组织到位、人员到位、经费到位、制度到位。

  1.加强建设,保障组织到位。

  沈阳市市本级五个残疾人专门协会与市残联同步建立。近年来,随着协会组织建设的不断完善,全市13个区、县(市)残联的各专门协会组织全部建立,市内五区还成立了街道协会分会,社区(村)设立协会工作联络员,联络员由社区专职委员兼任。此组织体系建设,形成了沈阳市独特的协会工作网络,确保协会工作触角直接延伸到基层,实现与基层残疾人的密切联系。

  2.专人专职,保障人员到位。

  为进一步加强协会工作,从四代会起在市残联组联部设专人负责专门协会工作,后成立了沈阳市专门协会办公室,工作业务从组联部分离出来,配置了专门的办公室和工作人员。2008年,配备一个主任和2名工作人员;协会主席有办公室,配备电脑、打印机、文件柜、投影仪等办公、活动设备;协会还有独立的会议室,保证了协会工作的顺利开展。

  3.加大投入,保障经费到位。

  市残联对专门协会工作经费予以保障。工作经费由过去每年每个协会1万元逐年递增到现在每年每个协会5万元以上。对协会的重大节日活动和接待代表团等都另增加活动经费,满足协会活动需求;专门协会主席每年的工作补贴由过去的800元提高到现在的3600元;为市各协会干部每人配备一台电脑,订阅《中国残疾人》、《三月风》杂志。区、县(市)专门协会工作经费也在逐年增加,市内区的协会工作经费已调整为每年1.5至1.8万元;为方便协会工作,市残联还为市及市内五区协会干部配备了手机。

  4.完善规章,保障制度到位。

  为加强专门协会工作,市残联相继制定下发了《关于进一步做好残疾人专门协会工作的意见》、《沈阳市残疾人联合会专门协会委员会工作及管理实施细则》、《沈阳市残联各专门协会管理考核暂行办法》等10余种指导性文件、制定协会工作标准,确立激励、评议、评比等机制和制度。每年下发《沈阳市残疾人专门协会工作要点》;召开专门协会工作考核、总结、表彰会;召开沈阳市专门协会工作会议,推进协会工作开展。

  根据专门协会特点和需求,市残联对各协会定期开展学习和培训,每年平均开展10余种类学习班,参训残疾人达5000余名,通过学习培训,丰富了他们的知识,强化了他们的技能,愉悦了他们的身心。

  二、拓宽工作领域,实现“三个活跃”

  专门协会工作,如果仅仅停留搞搞活动,就会使得专门协会工作浅层次化,停留在表面上,不能深入。而要实现“三个活跃”,即“残疾人在残疾人组织中更加活跃,残疾人组织在基层更加活跃,残疾人和残疾人组织在社会上更加活跃”,我们就必须建立起一种工作制度和机制,为各专门协会搭建更广阔的舞台,充分发挥他们的作用,施展他们的才干。

  1.参政议政,积极建言献策。

  专门协会成员既是残疾人,同时也是残疾人工作者。他们是残疾人事业的积极参与者,要充分保障他们的知情权、参与权、表达权和监督权。残联工作的开展、残疾人事业的发展,离开了各专门协会的积极参与,是不全面也是不完整的。

  沈阳市残联为此建立了专门协会例会制度,每个季度召开一次。一方面,通报残联近期工作安排,听取各协会主席意见和建议;另一方面听取各主席季度工作汇报,并提出指导性意见。对协会提出的困难和问题,市残联党组、理事长全力给予解决,并在下次例会中逐一给予回复。通过例会制度,建立了协会与残联沟通的正常工作渠道,用制度保障了协会和残联的联系。此项制度受到了各协会、广大残疾人和残联机关的一致好评,取得了满意的效果。

  针对各类残疾人普遍关心、迫切需要解决的问题,各协会开展调研,通过调查问卷、走访残疾人家庭、组织残疾人座谈等形式,撰写多篇调研报告。如:市盲协《关于我市盲人生存现状及其对策》、《康平、法库走访与调研》、《沉重的翅膀正在飞》,市聋协《我市聋人基本情况调研报告》,市肢协《关于我市机动三轮摩托车营运情况和对策建议》,市智协《关于建立沈阳市重度智力残疾人养护中心的报告》、《关于智力残疾人服务与保障需求》,市精协《沈阳市精神残疾人现状调研报告》,市协会办《关于我市残疾人专门协会工作情况调研报告》。这些调研报告和论文充分体现了各专门协会积极参与沈阳市残疾人事业发展的积极性、主动性和创造性,显现了专门协会的智慧和才能,为市委、市政府了解残疾人情况,制定政策提供了重要依据。

  2.维护权益,化解稳定难题。

  肢残人驾驶三轮车营运问题,一直是困扰政府、残联的棘手问题,也是关系到肢残人切身利益的大问题。在处理肢残人三轮车的问题上,沈阳市肢协利用协会民间组织的优势,以“沈阳市肢残人协会”的名义为全市肢残人发放了标识,对肢残人三轮车主进行管理,执法部门以盖有“沈阳市肢残人协会”公章的标识和证件作为执法依据。此举受到了政府、残联、残疾人的一致认同,发挥了协会民间组织的特殊作用,为维护残疾人的利益,维护沈阳市稳定大局,作出了不可替代的贡献。

  3.文体活动,日益丰富多彩。

  文体活动是专门协会工作的重要载体和工作形式。沈阳市专门协会以残疾人各大节日为契机,结合日常活动,团结、凝聚广大残疾人,鼓励残疾人走出家门,积极参与社会生活,动员社会各界关心帮助残疾人,营造良好的社会氛围,不断提升城市的文明程度和残疾人的自尊和幸福指数。

  三、凸显工作亮点,打造三个品牌

  1.《协会之窗》,尽展风采。

  沈阳市五个协会联合创办了《协会之窗》报纸,每年出版四期,从创办至今已经出版了30期,《协会之窗》生动地反映了沈阳市协会工作的风貌和沈阳市广大残疾人积极参与社会生活、积极参加协会活动的风采,成为宣传残疾人事业,介绍残联和协会工作,展示残疾人风貌的一个窗口,深受广大残疾人读者的喜爱。中国残联主席张海迪看到报纸,称赞有加,欣然为报纸题写了报头。

  2.联合舰队,融合互动。

  “联合舰队”工作模式是沈阳市残疾人专门协会工作的一个品牌。市五大协会打破残疾类别的界限,互相支持,互相照应,通力合作,使各类别的残疾人朋友成为一个整体,工作形成一盘棋。每年活动多达50余次,近万名残疾人参与,充分展示了沈阳市残疾人专门协会“联合舰队”团结、合作的独特风貌。近年来,五个协会每两年举办一次“协会杯”文体竞赛活动;联合举办“同在一片蓝天下,关心残疾人,关注公益事业”大学生与残疾人文艺演出;一起到沈阳贫困地区法库县、康平县分别为残疾人捐赠电视、电脑及打印机;沈阳“助残月”启动仪式上,五个协会共同向全市发出倡议书,得到市委、市政府领导的特别关注;在东南亚海啸赈灾和四川汶川抗震救灾中,开展捐款活动千人参与捐款;中秋节,在沈阳市最大的商场——兴隆大家庭,举办“同在月圆时”活动,向百户双残家庭赠送了月饼、康复器材等礼物;举办“让信息通信技术惠及残疾人”活动,为3000多名残疾人办理上网优惠卡。

  3.“协会杯”赛,同台竞技。

  “协会杯”是沈阳市盲人协会、聋人协会、肢残人协会共同发起的一个大型文化体育比赛活动,每两年举办一次。三个类别的残疾人同台演出、竞技,互帮互学,互相交流技艺,增进了解和友谊,其乐融融。在第二届“协会杯”游泳乒乓球比赛中,吸收了各区残联机关残疾人工作者与三个类别残疾人一起参加比赛,共同谱写了一曲残健同行的和谐之歌。

  综上,沈阳市残疾人专门协会工作的发展主要归结为“五大助力因素”,即:“高度重视的领导班子、清晰明确的发展思路、完善实用的组织架构、十分必要的工作保障、健康有效的各类活动”。今后,我们将继续努力,不断探索,推动沈阳市协会工作再上新台阶、再创新佳绩、再铸新辉煌!

  

 

依托基层 服务基层 活跃基层 专门协会工作开拓创新展生机
  北京市朝阳区残联


  北京市朝阳区有各类残疾人17.6万人。多年来,区残联一直在积极探索残疾人在残疾人事业中发挥主体作用的有效途径和方式。1999年在全国率先成立五个区级专门协会,2006年被中国残联评为全国专门协会工作先进单位。
  站在新起点,面临新形势,区残联围绕国家、北京市残联中心工作及指示精神,创新尝试专门协会通过“依托基层、服务基层、活跃基层”的工作方式,建设和发展专门协会。基本实现了残疾人在残疾人组织中更加活跃,残疾人组织在基层更加活跃,残疾人和残疾人组织在社会上更加活跃,为推动残疾人事业发展提供了更广阔的平台,努力实现创先争优的目标,实现新的跨越。
  一、依托基层,专门协会搭建“桥梁”
  在残疾人专门协会的建设中,区残联提出了“残疾人事业的发展必须依靠残联和残疾人专门协会两个车轮同步运转、协调前进”的工作理念,确立了“残联和协会互为补充、携手共进”的工作关系,形成了残联与协会间良好的工作运行机制。街(乡)、社区(村)、温馨家园是基层,是最贴近残疾人的地方。只有走入基层,走进残疾人群众中去,残疾人专门协会才能更好地履行“代表、服务、维权”职能,彰显桥梁纽带作用。
  (一)坚定工作理念。依靠残疾人发展残疾人事业的工作理念是建设好和发展好专门协会的根本指针,也是我区多年坚持不懈努力探索取得的重要经验。在促进协会工作扎实开展的进程中,我们始终坚持并着重突出依靠残疾人发展残疾人事业的理念,提高协会主席、委员们的主人翁意识、政治意识、大局意识和服务意识。采取了一系列的措施:一是在残疾人代表大会闭会期间实行“主席团委员提案制度”,即主席团委员(全部是专门协会委员)每年针对残疾人事业的难点和重点提出问题,以提案的形式提交理事会,由区政府残工委交给区职能委办局办理;二是实行“理事会与专门协会通报会制度”;即区残联理事会定期向专门协会通报工作情况;三是鼓励、动员、要求协会工作落到基层,了解最真实、最普遍、最有代表性的残疾人生活现状,反映最贴近残疾人生活、能使更多的残疾人受益的最有价值的问题,谋求改善残疾人生活质量,提高生活水平的方法和途径,实现全心全意为残疾人服务。
  (二)提高基层工作认识。残疾人专门协会工作在残联坚持依靠残疾人发展残疾人事业的工作理念中,发挥着不可替代的重要作用。它不仅成为区残联工作者的认识,更要成为基层残联工作者的共识。为此目标,区残联理事会谋策略,想办法:一是将专门协会工作列入基层残联业务培训中。每年召开全区基层残疾人工作者的业务培训时必须要求各专门协会主席参加,将专门协会作为残联业务工作的一部分进行工作宣讲和培训;二是将协会工作列入区残联对街乡年度百分考核制度中。2011年,区残联将专门协会工作列入到对街乡百分年度考核制度中,分值虽然不大,但此举对专门协会在残联工作中地位的确立,以及加强和提高基层残联对专门协会工作认识都实现了一次质的飞跃。
  (三)落实“三个有”。第一,保证“有人干事”。专门协会建立了区、街(乡)、社区(村)三级联系网络,充分发挥基层42名残疾人协管员、384名残疾人专职委员及其他优秀残疾人骨干的作用,团结带动本辖区内的残疾人参加协会活动,基本实现了专门协会工作纵向到底。第二,实现“有场所干事”。全区43个集教育、培训、文化、体育等活动功能为一体的社区服务中心,152个聚集残疾人群体的温馨家园,400余个社区(村)的活动站、文化广场,以及丰富的辖区社会单位都是基层专门协会的场地资源。例如:区智力残疾人及亲友协会在亚运村温馨家园中开办以“开启心智之门,点亮希望人生”为主题的系列音乐理疗活动,残疾人通过系统性集体律动、乐器演奏、音乐游戏愉悦身心,提高了身体协调能力、控制能力、语言表达能力和社会交往能力,康复效果显著。第三,保障“有钱办事”。区残联在保证区财政每年给予五个专门协会30万活动经费的条件下,为进一步做好在基层开展专门协会活动的资金保障,区残联将专门协会活动经费也列入到街乡残联工作基础经费之中,同时采用“双腿走路”方式开展工作,即:在基层开展活动一方面由区专门协会直接支出活动经费给予支持;另一方面街乡在基层残联基础工作经费中直接支出专门协会活动经费。6年来,区、街(乡)两级残联支出协会工作经费约合170余万元。
  二、服务基层,专门协会当好“贴心人”
  依托基层就要服务基层,只有服务好基层,才能更好地依托基层,发挥其最大作用,通过组织丰富多彩的活动,让更多的残疾人融入社会,享受生活。
  (一)建立工作制度,加强基层指导。
  专门协会建立“主席、委员联系基层工作制度”,即协会主席、副主席联系基层,委员与自己居住所在地进行联系的制度,并列入主席、副主席年底述职和考核内容之中。盲人协会主席张骥良被称为“社区活动家”,他组织社区残疾人召开座谈会、联欢会、趣味运动会、书法笔会和集体生日会,用丰富多彩的活动凝聚残疾人,推动基层残疾人工作的开展。通过联系制度的实施,几年来,全区大部分街乡,一半社区(村)及温馨家园接受到协会主席及委员的亲临指导,有力带动了基层开展专门协会工作。
  (二)注重学习培训,增强服务意识。
  如何推进基层专门协会工作的顺利开展,最主要的是要打造一支残疾人优秀团队。学习培训是提高人员素质的最直接办法。根据不同时期国家及残疾人事业的新要求,组织协会主席、委员及基层残疾人协管员、专职委员及优秀骨干学习新残疾人观,中央、市、区关于服务民生、保障民生的大政方针等;坚持将专门协会工作列入每年一次的全区残联业务培训计划之中;各协会还根据本类残疾人特点开展培训。
  (三)加强多方交流,创新工作思路。
  为开拓专门协会主席、委员及基层残联工作者视野,开辟新的服务方法和领域,几年来,区残联注重组织去协会工作开展较好的北京市其它区县、外省市及地区进行考察交流。近六年来共组织去了内蒙、天津、齐齐哈尔、上海、香港、台湾等地,扩大了我区残疾人专门协会的对外影响力,同时拓宽了专门协会在基层残联开展工作的领域,树立了新的理念,创新工作思路,立足残疾人需求,为残疾人谋福利办实事。
  三、活跃基层,专门协会开创“大舞台”
  依托基层、服务基层就要活跃基层。通过几年下沉基层的工作实践,区专门协会与基层残联(残协)的良性运转网络基本形成。使专门协会进一步清晰了残疾人的需求、困难和残疾人事业亟待解决的薄弱环节,基层残疾人活动更加丰富,残疾人参与率显著提高,增近了残疾人与社会的亲密度,使专门协会工作职能实现了“代表有位,服务有为,维权有力”。
  (一)代表有位,听取民意。专门协会作为残疾人事业发展中不可替代和缺少的重要力量,6年来,各专门协会发挥代表职能,认真听取残疾人呼声,通过电话、交谈、入户考察等形式,收集了残疾人意见300余条,接待残疾人信访500余件。
  (二)服务有为,推进文化建设。6年来,在全区组织的350多个活动中,50%以上是在基层完成,3万余名基层残疾人参与其中。2007年,区肢残人协会与奥运村办事处联合举行朝阳区《迎奥运残疾人礼仪知识手册》首发式,2万余册发放到残疾人手中。2008-2009年,区聋人协会为迎“两奥”及新中国成立60周年,不仅带着聋人演员深入街乡开展巡回演出20余场,还对基层进行手语培训3000余人次。
  (三)维权有力,民众受益。6年来,专门协会完成调研报告12篇,维护了残疾人利益,为政策出台提供了有力依据。例如,2008年底,随着国家取消养路费,将燃油税并入汽油价格政策实施,为了保持社会稳定,维护肢残人权益,区肢残人协会深入到十几个街乡和社区(村)进行调研,并通过人大向政府反映肢残人诉求,为国家制定给予残摩车主燃油补贴政策提供了决策依据。
  专门协会依托基层工作取得了初步成效:一是走下去,桥梁纽带作用更加深入民心。专门协会工作由最初成立时残疾人“走上来”,即到区残联开展活动变为“走下去”,走进残疾人群众中,把桥梁深深地扎入残疾人群体之中,使专门协会更加深入群众的心中。二是体恤民意,反映残疾人的呼声更加实际。“依托基层”使专门协会亲眼看到残疾人的生活状况,了解民意;亲耳听到残疾人的呼吁,体恤民情。为协会履行职能提供了更加实际的平台。三是防微杜渐,打造专门协会团队更加优秀。专门协会团队主席、委员基本为各行业中的杰出人物,“依托基层”使专门协会更贴近最普通的残疾人群众,防止协会成为“贵族俱乐部”,进一步打造修炼了一支优秀的协会团队。四是搭建平台,专门协会工作水平进一步提升。 “依托基层”为专门协会获得了一个更大的工作空间,基层残联开展专门协会工作调动了协会团队潜能,锻炼了协会团队的工作能力,提升了专门协会的整体工作水平。五是依托基层,专门协会影响力进一步扩大。

 

  

 

  基本公共服务均等化视角下的我国农村残疾人社会保障制度建设研究

  

  

  一、研究背景与文献回顾

  残疾人是一个数量众多、特性突出、特别困难的社会群体,是社会保障和公共服务的重点人群。据2006年全国第二次残疾人抽样调查统计数据推算,我国有8296万残疾人,占总人口的6.34%,其中农村残疾人6225万,占农村总人口的6.95%,占残疾人口的75.04%。我国残疾人大部分(四分之三)生活在农村,农村残疾人数量大、比重高,这成为我国残疾人人口学特征的突出特点之一。长久以来,在我国城乡社会经济二元结构、社会保障制度二元结构的背景下,在我国社会各阶层中,农村居民是一个庞大的社会弱势群体,而农村残疾人与城市人相比、与健全人相比具有双重的弱势特征。与城市相比,农村残疾人事业发展和农村残疾人社会保障制度明显滞后,导致了农村残疾人的社会弱势地位加剧。农村残疾人贫困面大、贫困程度深,社会保障覆盖面有限,保障项目少,保障及服务的可及性、可获得性不高。我国农村残疾人家庭生活水平和生活质量明显落后于全国水平。农村残疾人成为我国社会弱势群体中最需要关注、最需要帮助的困难群体。2006年中共十六届六中全会提出基本公共服务均等化,党的十七大提出加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设的战略目标,2010年又正式提出加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设,这些都为加快推进我国农村残疾人社会保障体系建设、提高农村残疾人的福祉创造了良好的制度环境。农村是实现基本公共服务均等化目标的重点和难点。

  在已有的对农村残疾人社会保障问题的研究中,程凯(2010)、杜鹏等(2009)、许琳等(2006)、焦克源等(2010)、朱宗福等(1993)分别从农村残疾人社会保障现状与对策、农村残疾人社会保障与社会支持的需求与现状、农村残疾人社会保障体制、农村残疾人职业康复等方面展开相关研究,还有孔祥智(2008)、杨洪斌(2010)、李锦顺等(2007)对某些地区的农村残疾人的劳动扶持与社会保障、农村残疾人救助与扶持模式、农村残疾人社会工作、农村残疾人贫困及社会救助等问题进行了研究。这些成果为今后的研究提供了研究基础、借鉴和支撑。相对于对整体残疾人社会保障的研究而言,专门针对农村残疾人社会保障的研究相对较少,研究视野也存在一定局限性。本文拟从基本公共服务均等化和加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设的视角,利用理论分析、文献分析和相关统计数据,对我国农村残疾人社会保障体系建设的现状、存在的问题加以剖析,以期对加快和完善我国农村残疾人社会保障体系建设提供些许参考或启示。

  二、 理论剖析:基本公共服务均等化与基本社会保障均等化

  基本公共服务均等化是关于我国当前特定现实背景下的重大经济和社会热点问题,也是一个关于社会成员追求公平、正义和共享的关键问题。其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务,让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务,以促进社会公平正义,使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。基本公共服务制度是人类20世纪所建立的最重要的制度文明之一。我国现阶段基本公共服务的范围可以界定在医疗卫生(公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务、养老保险和保障性住房。我国现阶段全国性基本公共服务均等化可以理解为:中央政府通过制定相关基本公共服务国家标准,在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力,确保社会、政府、服务机构在不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。

  基本社会保障均等化是继我国提出基本公共服务均等化之后又一个命题。基本社会保障作为基本公共服务的重要组成部分,是为帮助全体社会成员化解因年老、疾病、失业、贫困、灾害等造成的各种生活风险,确保其基本生活权利而构建的一项基础性制度安排。它包括社会保险、社会救助、社会福利等项系统。基本社会保障均等化是指所有国民不分背景或所处环境,均可享受基本相同的社会保障权利。基本社会保障均等化的首要任务是扩大保障的覆盖面,使公民在遭遇各种生存风险时有平等的机会获得经济补助和相关服务,以度过难关,并有能力寻求新的发展机会。其核心是确保包括社会弱势群体在内的各类社会群体有获得社会救助的机会和权利,有参加社会保险的机会和支付社会保险费的经济能力(必要时需要财政对特殊困难群体给予参保代缴补助),有获得相关社会福利(包括各项社会福利服务)的机会。其标准是保证全体社会成员的基本生活。在均等化过程中,社会救助发挥兜底作用。

  基本社会保障均等化强调的是满足所有社会成员的基本生活保障,它不仅要覆盖就业于正规部门的人员,也要覆盖自由职业者和没有固定工作的劳动者,更要覆盖包括农村残疾人在内的各类社会弱势群体,确保他们在遭遇各类生活风险时的基本生活。可以说没有社会保障的全覆盖就没有基本社会保障的均等化。

  三、我国现阶段农村残疾人社会保障现状

  进入21世纪以来,以农村居民最低生活保障制度(2007年)、新型农村合作医疗制度(2003年)、新型农村养老保险制度(2009年开始试点)、农村居民医疗救助制度、五保供养制度(2006年)、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成。我国是一个农业大国,全国8300多万残疾人中有75%生活在农村,总量大约为6225万人,近年来,特别是“十一五”期间,通过发展残疾人事业和农村残疾人扶贫开发,农村残疾人社会保障取得了瞩目成就。在应保尽保的基础上,考虑农村残疾人医疗康复等特殊性支出因素,不少地方通过“分类施保”,提高了残疾人低保补助标准,逐步将低保边缘户纳入最低生活保障;农村重度残疾人及贫困残疾人参加新型农村合作医疗普遍得到各级政府的补贴或代缴的优惠扶助,残疾人特殊医疗需求在一些地方被列入报销范围,农村残疾人参加新型农村合作医疗比例持续上升,成为新型农村合作医疗制度最大的受益者;农村重度残疾人参加新型农村社会养老保险试点政府代缴补助制度基本确立;农村残疾人危房改造项目逐年实施,取得了突出成效;农村残疾人救助不断得以强化,各地积极将符合条件的农村残疾人纳入“五保供养”,获得临时救济救助的贫困残疾人比例不断上升;农村康复服务受益面和农村残疾儿童接受义务教育的比例逐步提高。“十一五”以来,已有900多万人次的农村残疾人接受过各类技术培训,不少农村残疾人掌握了1-2项农业实用技术。通过普惠加特惠,一般制度与专项制度安排相结合的保障措施,使得部分农村贫困残疾人的基本生活得以保障。

  然而,由于历史和现实的诸多原因,特别是由于我国城乡经济社会二元结构,农村经济社会发展长期落后于城市,农村社会保障制度建设起步晚,农村残疾人社会保障起步更晚,与城市相比农村残疾人社会保障发展滞后的现状仍然非常突出。

  1.农村残疾人贫困问题依然严重

  农村贫困残疾人比重高,绝大多数集中在经济欠发达的中西部省份。据国家2005年对贫困人口的统计,残疾人占全国绝对贫困人口的42%,占相对贫困人口1/3。残疾人脱贫难,脱贫后又容易返贫。据第二次全国残疾人抽样调查,12.95%的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元,7.96%的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间。农村残疾人平均收入水平仅为农村居民平均收入水平的49%,不及一半。农村贫困残疾人口占我国农村贫困人口相当比例,按照国家年人均纯收入1196元扶贫标准,目前全国农村贫困残疾人至少还有1700万,其中,年人均收入低于1196元的农村残疾人有1063万,低收入残疾人661万。根据全国残疾人状况监测报告统计,2009年度残疾人家庭人均可支配收入为5672元,占全国居民家庭人均可支配收入的57.9%,其中,农村残疾人家庭人均可支配收入为4066元,占全国农村居民家庭人均可支配收入的85.0%。2010年度残疾人家庭人均可支配收入为6344.6元,占全国居民家庭人均可支配收入的59.0%,其中,农村残疾人家庭人均可支配收入4739.2元,占全国农村居民家庭人均可支配收入的92.0%。农村残疾人家庭收入大都是转移性收入,很少财产性和工资性收入,他们的生活主要还是依靠临时性救助和家庭邻里接济。

  统计资料表明城乡残疾人之间的收入水平,以及残疾人与全社会平均收入水平之间差距较大。与此同时,残疾人家庭医疗保健支出及其占家庭消费支出比例均高于全国平均水平。2009年,农村残疾人家庭人均医疗保健支出为551.1元,是全国农村居民家庭人均医疗保健支出的2.24倍。2010年,农村残疾人家庭人均医疗保健支出为602.0元,是全国农村居民家庭人均医疗保健支出的2.09倍。农村残疾人家庭人均医疗保健支出占全部消费支出的比重为14.9%,比全国农村居民平均水平高出7.7个百分点。

  2009年农村残疾人家庭恩格尔系数为47.0%,高出全国农村居民家庭恩格尔系数6个百分点;2010年度农村残疾人家庭恩格尔系数为47.4%,高出全国农村居民家庭恩格尔系数6.3个百分点。农村残疾人家庭生活质量明显落后于全国水平。

  农村贫困残疾人住房困难问题仍相当突出。残疾人及其家庭自己无法依靠自身努力解决住房困难,目前仍有近60万户农村残疾人住房问题亟需解决或改善。

  尽管农村扶贫战略推行了多年,也取得了很大成就,但全国农村大扶贫主导实施的扶贫项目、扶贫资金难以使贫困残疾人直接参与和受益,而专项残疾人扶贫措施有限,资金投入和培训明显不足。目前,国家针对残疾人专项扶贫主要依靠康复扶贫贷款、危房改造项目和非常有限的培训经费,项目少、资金不足、服务缺失是目前农村残疾人扶贫工作面临的突出困难。农村残疾人贫困问题突出,相比一般农村居民而言,农村残疾人参加各项社会保险缴纳参保费会遇到更大的困难。

  2.农村残疾人社会保障供需矛盾突出,城乡差距大

  农村居民最低生活保障与新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险一起构成了目前农村居民的三大社会保障支柱。按照一般制度与专项制度安排相结合的原则,农村残疾人社会保障项目不仅要包括针对普通农村居民的最低生活保障、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、灾害救助、医疗救助、五保供养,还应该包括专门针对残疾人的专项保障制度,如残疾人特殊救助(康复救助、残疾人住房救助)和残疾人特殊服务保障(残疾人教育、残疾人就业服务、残疾人康复服务、生活照料与托养、残疾人社区服务)等。无论是在社会救助、社会保险,还是在残疾人专项保障方面,均表现出农村残疾人社会保障供需矛盾突出、城乡差距大的特征。 

  第二次全国残疾人抽样调查数据显示,在农村残疾人口中仅有5.12%享受到当地居民最低生活保障。2007~2010年度医疗救助和生活救助始终是城乡残疾人最迫切的需求。2010年度,城镇54.3%、农村63.5%的残疾人有医疗救助需求,城镇48.7%、农村66.2%的残疾人有生活救助需求。从2007年到2010年的四年间,农村残疾人领取最低社会保障金的比例分别为12.5%、19.6%、23.6%、28.6%,得到救济的比例分别为26.6%、28.6%、27.2%和27.7%7,但这些与农村残疾人的救助需求相比,仍存在较大差距。

  医疗救助、生活救助、康复救助和教育救助成为城乡残疾人救助需求中排列前四位的救助需求,且农村残疾人对四类救助需求的比例都高于城镇。

  第二次全国残疾人抽样调查数据显示,农村16岁及以上残疾人参加社会养老保险、农村合作医疗、工伤保险、失业保险的比例分别仅为1.95%、29.39%、0.10%和0.07%。82007年至少参加了一项社会保险的残疾人的比例农村比城镇低313个百分点;参加基本养老保险的残疾人比例农村比城镇低31个百分点;参加基本医疗保险的残疾人的比例农村比城镇低26.5个百分点。

  新型农村社会养老保险自2009年8月开始在全国10%的地区试点,2009年农村残疾人参加新型农村养老保险的比例仅为4%,2010年度农村残疾人参加新型农村养老保险的比例为12.8%。按照截至2010年春节前全国共有36.4万60岁以上农村残疾人领到基础养老金9来计算,这个数字大约仅占农村老年残疾人总量的不足1.14 %。

  现阶段我国社区服务是政府公共服务与社会服务及其互助服务的聚合体,通过社区服务实现福祉资源的普惠化。社区是残疾人服务的主要提供者,社区服务覆盖率直接反映着残疾人社会服务水平和残疾人工作社会化水平,然而从统计数据来看,近四年来农村残疾人接受社区服务的比例几乎都要比城市大约低10个百分点。

  全国不少城市已陆续开展了社区居家养老服务,向符合条件的老年人(贫困、重度残疾人)发放养老(助残)券,以政府购买服务的方式,为老年人(残疾人)提供多种方式的养老(助残)服务,以满足老年人和残疾人在生活照料、家政服务、康复护理等方面的基本生活服务需求;建立养老(助残)餐桌;实施残疾人家庭无障碍设施改造;建立老年人日间照料中心;组织开展老年文化活动;专门为老年人提供上门服务,等等。然而,居家养老服务几乎很少在农村开展。据统计,我国农村生活完全不能自理、必须依靠他人照料的完全失能老年人占农村老年人的比例为 6.9%,在农村完全失能老人中,有照料需求的占61.8 %。与此同时,有超过四成以上的农村养老机构明确表示只接收生活自理老人。所以,农村老年残疾人所需的各项生活照料和服务还是只能依靠家人,家庭照料负担异常沉重。农村老年残疾人社会服务缺失情况严重。

  此外,不同年龄层次的农村智力、精神和重度残疾人的生活照料仍主要依靠其家庭,其家庭的经济和精神压力已不堪重负,但又很难从制度上得到相应的支持和帮助。

  康复对于残疾人的意义非常重要,它是残疾人提高生活自理能力,实现残疾人参与社会生活的基础。近年来残疾人康复需求服务的覆盖率比以往有所提高,但仍比较低,2007、2008和2009年度农村残疾人中当年接受过康复服务的比例只分别占当年全部农村残疾人口的15.7%、19.2%和19.3%。农村残疾人康复需求服务的覆盖率又与城市存在较大差距。反映出农村残疾人康复服务可及性不高。

  很多农村残疾人还得不到迫切需求的康复训练和基本的辅助器具,家庭无障碍的需求得不到满足,一些残疾人的残疾程度还在加重,极大地限制了农村残疾人的社会参与。

  农村残疾人的教育服务也不容乐观。截止到2010年底,全国未入学适龄残疾儿童少年总数14.5万人1。6-14岁残疾儿童接受义务教育的比例农村为70.5% 11,比城市低5.2个百分点,仍有近30%的农村学龄残疾儿童没有机会和条件接受义务教育,与非残疾儿童接受义务教育的比例(99%以上)相比相差甚远。

  农村残疾人教育培训保障严重不足。18岁及以上农村残疾人中从未上过学和只上过小学的比例2007年度高达85.1%;2008年为844%;2009年为83.2%;2010年该比例为82.8% 。从2007年到2010年,该比例农村比城镇分别高出30、29.9、18.1、18.8个百分点 。2010年,农村18岁及以上残疾人从未上过学的比例为45.3%12,比城市高出12.4个百分点;小学程度的比例为37.5%,比城市高出6.4个百分点。与全国成年人8.72%的文盲率相比高出数倍。由于缺少教育和培训,农村残疾人总体文化水平低,技能缺乏,难以适应现代农业和农村就业市场带来的机遇和挑战,难以改变长期生活在农村社会底层的现状。

  2010年度劳动年龄段生活能够自理的农村残疾人就业的比例为49.2%,找工作的主要途径是熟人介绍,其比例为60.9%,这反映出农村残疾人职业培训体系和就业网络体系不健全、就业机会缺乏,农村残疾人就业服务还需进一步加强。

  3.农村残疾人社会保障水平低,城乡差距大

  农村残疾人社会保障水平低也是农村残疾人社会保障面临的一个突出问题。农村养老保险不仅目前覆盖率低,而且即使制度覆盖到的农村老年人每月能领取的基础养老金也仅仅几十元(大约60元左右)而已,对生活的保障水平极为有限。尽管2010年度农村残疾人参加新型农村合作医疗比例已达960%,但保障水平仍有限,与城镇职工基本医疗保险费用报销比例达70-80%左右,城镇居民基本医疗保险费用报销比例也有50-60%左右相比,农村合作医疗报销比例直到2009年才从以往的25%左右上升到40%左右,看病贵仍然成为农村居民的沉重负担,加之农村残疾人的医疗康复需求更为突出,其医疗康复支出比重更大,为普通农村居民的两倍以上,看病负担较普通农村居民更为沉重。农村低保按现行低保标准,其低保待遇仅能满足当地最低水平的衣食问题,而残疾人医疗康复支出高等特殊困难仅靠低保无法解决。而且城乡享受最低生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相差较大。

  四、对我国农村残疾人社会保障制度建设的反思

  综上,我国农村残疾人社会保障目前仍存在供需矛盾突出、保障覆盖面窄、城乡差距大、保障水平低、一些特殊需求还没有得到有效保障、特殊保障制度存在很多空白等突出问题。制度上的缺漏造成了我国农村残疾人家庭生活水平和生活质量明显落后于全国水平。这些问题的存在,不仅反映了农村经济社会发展和社会保障制度发展的滞后,同时也反映出了城乡居民享受基本公共服务特别是基本社会保障的不均等这一事实。在经济增长的同时,由于忽视共享社会发展成果的理念,中国农民阶层在社会地位上始终处在不利的位置,同样是由于忽略了“平等、参与、共享”的理念,农村残疾人更是处在最不利的社会地位上。城乡居民享受基本公共服务的不均等,享受基本社会保障的不均等,社会保障上存在的巨大城乡差距,直接损害了社会公平,阻碍了社会主义和谐社会的建设。

  如前所述,基本社会保障是基本公共服务的重要组成部分,基本社会保障均等化的核心是确保包括社会弱势群体在内的各类社会群体有获得社会救助的机会和权利,有参加社会保险的机会和支付社会保险费的经济能力,有获得相关社会福利的机会。在很多国家,公民的基本权利和基本公共服务在某种程度上是重合的。在公平成为人类最基本的价值取向的今天,全社会要充分认识残疾人的价值、尊严和权利。要实现包括基本社会保障在内的基本公共服务均等化,构建覆盖城乡居民的社会保障体系,必须要增强公共服务供给能力,特别需要加大财政投入来实现。

  目前,国家正在加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设和基本公共服务均等化,而推进残疾人社会保障和服务体系建设是其重要内容之一,它是帮助残疾人改善基本生活条件、促进残疾人全面发展、实现残疾人共享改革发展成果的根本举措。农村残疾人社会保障制度是我国社会保障体系的有机组成部分,完善农村残疾人社会保障制度建设,对缩小城乡差距、实现基本公共服务均等化、推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设意义重大。

  为实现这一目标,必须在制度建设、财政投入、服务体系几个方面下大力气,使农村残疾人这一长期在社会底层生存的社会群体能够享受到均等化的基本公共服务和基本社会保障,缩小农村残疾人与城市和社会平均水平的差距。

  第一,强化农村残疾人社会保障的制度建设。必须坚持重点保障与特殊扶助相结合,一般性制度安排与专项制度安排相结合的原则,将农村残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助,将残疾人“两个体系”纳入国家总体社会保障和公共服务体系,并予以优先发展。在推进农村社会保障制度发展的过程中,优先考虑和安排农村残疾人这一特殊困难群体的特殊需求,不断推动建立以社会救助为底线,以社会保险为基础,以特殊福利为补充的残疾人社会保障体系,提高社会保障在农村残疾人中的覆盖率和基本保障水平。为农村残疾人改善弱势地位、实现“平等、参与、共享”的目标提供强有力的制度保证。

  第二,增加对农村残疾人社会保障的财政投入。面对农村残疾人贫困面大、社会保障发展滞后、社会保障欠账过多的局面,政府财政投入应保证更多地向农村倾斜,增强农村基层提供公共服务的能力;完善政府为农村贫困、重度残疾人参加新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗的补贴或代缴的优惠扶助政策,使其制度化,并保障稳定的资金来源,明确各级财政的分担比例和责任;增加财政对贫困地区农村残疾人社会保障的专项转移支付;增加财政对残疾人扶贫的投入,设立残疾人专项扶贫资金,并使各种扶贫资金向农村贫困残疾人倾斜。

  第三,加强农村残疾人服务体系的建设。在发挥政府主导作用的同时,充分调动社会力量,共同为农村残疾人提供康复、教育、就业培训、托养、社区照料等特殊服务,以满足残疾人的特殊需求。优先解决智力残疾、精神残疾和重度肢体残疾人的托养服务需求,减轻农村残疾人家庭过于沉重的负担,提高农村残疾人的生活质量,使农村残疾人能够享受到均等化的基本公共服务,使农村残疾人生活得更加有尊严。

  (西北大学公共管理学院教授许琳)