2011年第10期

  • 中国残疾人联合会
  • 总第658期
  • 2011年10月26日

 

【专题报道】

【工作交流】

【调查研究】

 
 

  

   黑龙江省富锦市完善服务强化保障努力改善残疾人生活状况

  富锦市位于黑龙江省东北部,三江平原腹地,松花江下游南岸,全境面积8227平方公里,下辖10个镇、1个城关社区、266个行政村,境内有农垦建三江分局及所属3个国营农场。总人口48万,其中农业人口29.5万。富锦市因农而兴,是典型的农业大县,国家粮食重点产区.目前我市共有残疾人1.2万人,近几年得益于党和国家的惠农政策和社会保障救助政策,市残疾人生活状况有了明显改变,其中贫困残疾人全部纳入了城乡低保救助体系;享受基本康复服务的人数从无到有,达到342人,覆盖率达到20%;实现创业就业人数达到290人,占有劳动能力人数的10%。但随着经济社会的快速发展,残疾人群体特征也新变化,一部分残疾人生活远远低于全社会平均水平,基层残疾人工作不适应、不配套等问题日益显现。近几年,富锦市抓住残疾人最关心、最急需的关键环节,深入挖掘现有资源潜力,努力在提高生存能力、改善生活质量上下功夫,取得了好的成效,主要做法是:

  (一)着力解决残疾人基本生活问题,努力实现“六个确保”。一是确保有房住。通过积极向上争取政策,国省投入127万元,地方匹配73万元,为146户残疾人危倒房屋进行了改造,为236户残疾人家庭发放廉租住房租赁补贴11.7万元,为49户残疾人家庭提供廉租房。其中,今年我市一次为34户贫困残疾人落实廉租房,占全市年度廉租房总量的52%。二确保有饭吃。通过政府统一采购并发放口粮等形式,解决了2800余人贫困残疾人缺粮问题。三是确保有衣穿。深入开展了“捐衣物、献爱心”活动,累计接收衣物2万余件,及时发放到贫困残疾人家中。四是确保有医就。为城市贫困残疾人办理城镇基本医疗保险;农村贫困残疾人办理新型农村合作医疗,住院治疗144人,发放医疗救助资金42万元;门诊补贴3000余人。市政出资20多万元,对8名有暴力倾向的精神病患者进行了全额救助,送往上级精神病院进行长期治疗。五是确保有煤烧。累计为城乡贫困残疾人家庭发放取暖费84万元,直接提供燃煤1000余吨,确保了贫困残疾人家庭安全越冬。六是确保有学上。通过开展大型公益助学活动,共发放助学金3.8万元,为28名贫困残疾人家庭学生解决了就学难问题。

  (二)着力扶持自主创业,努力做到“四给”。一是给政策。认真落实按比例安排残疾人就业政策,协调地税局通过代征方式,累计收缴保障金80多万元,为27名残疾人创业解决了资金困难。认真落实残疾人创业优惠政策,帮助减免各种税费10多万元。同时加大产业支持和社会保障政策的倾斜力度,其中,在扶持贫困残疾人发展奶牛养殖上,按照每头牛800元、每吨奶120元的标准,由市政府给予补贴;在扶持贫困残疾人发展生猪养殖上,每引入1头原种猪给予补贴1300元,同时对达到规模的额外给予资金奖励。在社会保障上,将城乡贫困残疾人全部纳入低保体系。在城市拆迁中,对不足40平方米的房屋按40平方米给予回迁安置,并额外给予4000元的现金补助。在农村泥草房改造中,一次性给予2万元补助。二是给技能。在市残联设立了技能培训中心,常年开设手工制作课程,定期开展畜牧养殖技术培训,并委托市职业技术学校进行焊接、汽修等技能培训,同时积极向省市有关部门输送培训人员。累计培训贫困残疾人876人,其中送省培训盲人8人,使有劳动能力的贫困残疾人有了用武之地。三是给岗位。市政府每年开发一定数量的公益岗位,优先安排给贫困残疾人,共有29名有劳动能力的残疾人上岗。同时,市残联切实加强劳动就业服务工作,有5名同志取得了职业指导师的资格,先后推荐127名贫困残疾人实现就业,扶持30余名残疾人成功创业。五是给平台。在城乡培育了生猪养殖、奶牛养殖、盲人按摩、手工编织、铝塑门窗、制钉6个残疾人就业基地,市政府积极争取国省扶贫贷款和专项扶贫资金,促进基地发展壮大,目前6个基地共吸收367名贫困残疾人就业,同时辐射带动了786名贫困残疾人走上致富之路。

  (三)着力改善康复条件,努力推进“三个建设”。一是建成全省县级面积最大的残疾人综合服务中心,该中心面积776平方米,按照“七位一体”的建设标准,设立了康复训练室、聋儿语训室、盲人保健按摩室、残疾人就业服务指导室、残疾人职业技能培训室、残疾人文体活动室,目前除聋儿语训室外,其他功能基本配套。同时,开设了“残疾人图书漂流站”和“残疾人体育中心”,现有图书3000余册,增设了乒乓球、划船器、自行车等体育锻炼器材及室外体育训练路径,定期向残疾人开放,极大丰富了残疾人的业余生活,目前中心累计服务对象达到2000多人次。二是与锦东社区卫生服务中心联合,开设了社区卫生服务中心残疾人康复训练指导站,已为 7 名肢残患者提供了专业的康复训练,并取得了满意的效果。针对部分肢残人因交通不便,只能在家庭里进行康复训练的患者,市残联深入到肢残人家庭为他们提供康复训练方法和帮助制做简易康复器具。原富拖厂技术员张志良,因患病造成双下肢截瘫,在康复训练过程中研发了一套适合家庭的综合康复训练器具。市残联及时为他申报了国家实用发明专利,并联系富锦拖拉机厂进行批量生产,被使用者广泛好评。三是为我市中心医院争取到“佳木斯市白内障复明手术定点医院”,累计为317名白内障患者实施了复明手术,复明率达100%,为贫困患者节省了10余万元医疗费。在此基础,通过落实上级项目建设,先后为精神病患者争取康复经费5.8万元,为9名脑瘫儿童进行免费肢体矫正手术,为 8名低视力配上助视器,为7名聋人配上助听器, 15名肢残人、聋儿、脑瘫儿、智残儿得到训练和服务,为残疾人提供轮椅148辆,安装假肢43例,拐杖、盲杖7件,为1名盲人提供盲表。通过康复治疗和训练使一部分残疾人改善了功能,增强了生活自理和社会适应能力。

  (四)着力促进社会参与互动,努力营造“两个氛围”。一是积极营造全社会扶残助残、关心支持残疾人事业的氛围。以“助残日”和“国际残疾人日”等节日为契机,充分利用现代媒体,开展形式多样的扶残助残宣传活动。广泛发动志愿者和社会爱心人开展助残包扶活动,组织企业开展集中捐助活动,目前有137名社会爱心人士加入到包扶贫困残疾人的队伍,有26个企业连续多年参与向贫困残疾人集中捐赠活动。几年来,市残联共接受或联系社会向贫困残疾人捐款、捐物折合人民币47.7万元,累计为8100余人次贫困残疾人解决了实际困难。二是积极营造残疾人自强自立的社会氛围。在全省县级率先成立了残疾人艺术团,常年活跃在城乡,利用演出形式,增进残疾人的沟通交流,宣扬自强自立的精神,引导贫困残疾人走向社会,用勤劳和智慧改变人生。为了全面丰富残疾人文化生活,近几年,我们还举办了一届残疾人运动会、二次书画展,有一名残疾人参加了省、市的文艺汇演,有一名残疾人在全国书法大赛中获奖,这些活动既丰富了残疾人文化生活,增添了他们生活热情和人生自信,也唤起了全社会对残疾人事业和对残疾人的理解和关爱。同时,不断加强残疾人教育工作,将残疾儿童少年义务教育纳入义务教育管理之中,特殊照顾,使有接受教育能力的轻度弱智、弱视和肢体残疾儿童、少年入学率达到75%。 

  (五)着力强化工作效果,深入落实三项制度。一是建立健全贫困残疾人包扶制度。以文件形式下发了贫困残疾人帮扶对接表,明确了市级领导和各镇、各部门班子成员的帮扶对子和年度帮扶计划,同时建立扶贫工作档案,并把完成情况纳入市委、市政府年度目标考核,作为干部奖惩依据。二是建立健全服务联系卡制度,将市残联全体工作人员的工作职责、联系电话、服务承诺印制在卡片上,分发给所有残疾人,残疾人遇有困难,可24小时拨打服务电话,寻求帮助,实现了问题第一时间了解掌握,第一时间反应处理,累计为残疾人解决各类实际困难近500件,有效接近了残联与残疾人的距离。三是建立健全维权制度,与司法、信访等部门联合搭建了残疾人维权平台,建立了会商、通报和协作机制,累计接待残疾人来信来访720余人次,帮助解决就业、就学,婚姻、生活等方面问题45件,办理残疾人证5638本,为残疾人提供法律援助20余人次。

                       (黑龙江省富锦市残联)

  

 

   

  加强制度建设 深化法律服务 开创残疾人维权工作新局面

  

  北京市残疾人联合会

  北京市残联认真贯彻落实中央和市委、市政府的决策部署,以建设残疾人工作首善之区为目标,围绕残疾人基本权益保障这一中心任务,抓住政策制度保障和法律救助服务两大着力点,形成了“大保障、大维权”的残疾人维权工作新格局,有力推动了残疾人各项工作的开展,为首都的和谐稳定作出了贡献。

  一、全面推进制度建设,从政策措施上形成残疾人维权大保障格局

  按照中央7号文件精神,市委、市政府及时出台了促进残疾人事业发展的实施意见,提出了残疾人“起立、助立、自立”的政策理念,围绕基本权益保障,先后出台50多项地方性法规和配套政策,形成了较为完备的维护残疾人权益的政策制度体系,从源头上保障了残疾人的合法权益;推动残疾人权益保障从临时性帮扶向制度化保障的转变,从针对个体需求实施救助向适度普惠的全覆盖保障的转变,从满足残疾人一般性需求向满足残疾人特殊性、类别化、多样化需求的转变。“十一五”期间,各级政府用于专项残疾人保障的资金投入规模从期初的不到5000万上升到期末的9亿多,切实保障改善了残疾人生活状况。

  一是生活有保障。5.5万名贫困残疾人全部纳入全市最低生活保障制度范围,救助标准逐年提高。制定和完善了《北京市残疾人生活补助办法》,扩大了生活补助范围,11万名劳动年龄段内无业残疾人基本生活保障实现全覆盖。城乡无保障残疾老年人按月领取福利养老金。对福利企业和“超龄”的残疾职工参保给予补贴,支持残疾人参加城乡居民养老保险、城镇基本医疗保险和新型农村合作医疗,残疾人基本医疗和基本养老保障实现全覆盖。符合条件的城镇残疾人家庭享受廉租住房实物配租和房租补贴,帮助4932户农村残疾人家庭翻建维修了危旧房,基本住房有了保障。

  二是康复有条件。根据残疾人的康复需求,我市出台了《北京市残疾儿童少年康复补助暂行办法》,率先实现残疾儿童少年康复服务保障全覆盖;出台《北京市残疾人辅助器具服务暂行办法》,残疾人享有辅助器具免费配发、购买补贴和适配更换等服务;将白内障复明手术、重性精神疾病患者管理列入政府公共卫生服务项目,使这些政府实事形式的临时性康复救助项目,转变为稳定的、长远的制度保障。

  三是教育“零拒绝”。针对重度残疾儿童少年受教育难的问题,市残联积极协调教委,将送教上门纳入学籍管理,为407名重残儿童少年提供送教上门服务。出台一系列教育救助政策,将残疾学生“三免两补”政策由义务教育阶段延伸到高中和中等职业教育阶段,由低保家庭扩大到低收入残疾人家庭。实施基础教育阶段听力残疾学生在考试中免外语听力测试、低视力和盲人初中毕业生与普通学生同步参加中考、低视力高中毕业生与普通高中学生同步参加高考等政策,残疾人平等接受各级各类教育的权益得到保障。

  四是就业有岗位。根据残疾人就业特点,出台了《北京市残疾人职业培训补贴暂行办法》、《北京市用人单位安排残疾人就业岗位补贴暂行办法》、《北京市扶持残疾人自主创业个体就业暂行办法》、《对单位超比例安排残疾人就业给予奖励暂行办法》等就业促进专项政策,对用人单位进行奖励扶持,对残疾人自主创业、参加职业培训提供支持。出台促进残疾人大学生就业6项优惠措施,使应届残疾人大学生就业率达到98%以上。对农村扶贫助残基地、盲人按摩机构,不仅开办时给予扶持,每年的常态运行也给予支持,帮助残疾人实现收入增长可持续。5年来,通过就业政策集成,共支持20282名残疾人实现稳定就业。

  五是在家有照料。市13部门联合出台《北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法》,为8.3万名重度残疾人发放了养老助残券,为6530名残疾人配发“小帮手”电子服务器,同时,采取发放无障碍服务车、建立托养所和社区餐桌等方式,进一步整合社区资源,提升社区服务水平,帮助有条件的残疾人实现居家养护。

  六是出行无障碍。贯彻实施《北京市无障碍设施建设和管理条例》,建立了无障碍建设的地方标准和规范,使无障碍设施系统、完整、连贯,方便了残疾人出行。积极实施家庭无障碍改造工程,由政府出资改造4万户,率先实现了残疾人“居家无障碍”。

  二、大力推进法律救助服务,在服务实践中形成大维权工作格局

  为满足残疾人日益增长的维权需求,北京市认真贯彻落实残疾人维权工作的一系列文件精神,重点在完善残疾人法律救助体系建设、提高法律服务质量等方面采取了一系列积极举措,有效维护了残疾人合法权益。

  一是健全法律服务机构。2004年,我会正式成立了北京市残疾人维权中心,性质为事业单位,设编制6名。全市16个区、县残联建立了残疾人法律服务工作机构, 1600个社区建立了残疾人法律服务工作站。2009年,我市、区(县)全部成立了由公、检、法、司、劳动、民政、教育、卫生等部门组成的残疾人法律救助工作协调机构,形成残疾人法律救助工作体系和网络。市、区两级残联专职从事法律服务的工作者有20余名。同时,残疾人法律服务工作被纳入我市残疾人示范温馨家园的业务内容中,温馨家园法律屋成为我市温馨家园开展个性化服务的特色之一。

  二是明确法律服务理念。我市各级残联坚持以残疾人为本的法律服务理念。(1)各级残联在法律服务机构办公场所和本单位网站上公布法律服务的办法、接待程序、办公时间、办公电话、服务人员和值班律师姓名等,方便残疾人获得法律服务信息。(2)各级残联确保服务场所的硬件无障碍和信息无障碍,针对不同类别残疾人的需求,提供盲文、手语、电子版等特殊服务。(3)各级残联成立的律师服务团成员与街道结对,为部分行动不便的残疾人提供“三优”(优先受理、优先指派、优先办理)服务;(4)送法律服务进社区、进农村、进残疾人家庭、进残疾人福利企业、进特教学校、监狱、收容所,广受欢迎;(5)在残疾人温馨家园设立法律维权室,为基层残疾人提供就近就便的法律服务和转介服务。(6)注重对残疾人的人文关怀和心理疏导,及时疏通残疾人当事人的情绪。

  三是扩大法律服务范围。在北京市司法局和市法律援助中心的指导下,在广泛征求各方面意见的基础上,我会制定了《北京市残疾人法律服务办法》,对不同收入、困难程度的残疾人群体,按照不同的法律救助案件受理标准提供服务。对法律咨询和要求代书服务的残疾人,不审查经济条件和案件范围;各区县根据本辖区实际,积极降低法律服务的门槛,扩大救助的案件范围。另外,在本市居住半年以上或持有本市居住证的外地持证残疾人,我会也纳入日常法律救助范围。

  四是坚持法律服务社会化。我市各级残联调动社会助残力量,充分发挥社会助残律师事务所和法律专业的大学生志愿者积极性,合作开展法律服务。北京市和各区县残联至少要与一家律师事务所进行合作,开展法律服务。每个工作日,北京市残联都安排两名助残律师坐班,现场接待咨询、接听法律服务热线,为残疾人提供法律服务。各区县残联安排至少1名助残律师在残联办公地点每周提供不少于2天的坐班服务。几年来,向全市残疾人印制发放了《残疾人法律服务爱心卡》60万张。此外,各级残联组织的残疾人法制讲座、培训班、法律知识竞赛也经常邀请助残律师参与。

  五是提高法律服务质量。为确保对残疾人案件的承办质量,我市各级残联近年来逐步推广律师点援制。建立助残律师名录,允许残疾人选择提供法律服务的律师。残联根据定期评估结果,不断更新助残律师名录。对助残律师承办的代理案件建立质量评估和跟踪制度,市、区县残联维权工作人员采取到法院旁听审理、向被服务的残疾人跟踪问卷调查等方式,对案件承办进行督促和评估,并根据助残律师提供服务的劳动量和质量,建立浮动的个案补贴制度,以确保为困难残疾人群众提供高质量的法律服务。

  

   

  

 

   

  关注残疾人需求 为残疾人办好实事

  

  

  上海市残疾人联合会

  做好残疾人维权工作,事关全市经济、社会发展和稳定的大局,是促进残疾人“平等、参与、共享”、共同奔赴小康的重要保证。近年来,上海市的残疾人维权工作在中国残联的指导下,在上海市委、市政府的领导下,明确指导思想,加大实施力度,取得了一定的工作实效,残疾人事业发展和残疾人权益保障的政策法规体系初步形成,社会保障日趋完善,残疾人的合法权益得到切实维护。

  上海在“十一五”时期和创建全国残疾人工作示范城市过程中,始终把关注残疾人民生作为重要工作,从解决残疾人最关心的难点、热点问题着眼,把提供服务、改善生活作为主要契入点推进维权工作。尤其是在实施机动轮椅车燃油补贴和残疾人家庭无障碍改造方面,经过一段时间的努力,取得了基本成效,并由此逐步形成维权工作中寻找不足解决问题的常项抓手。

  一、针对残疾人困难,实行机动轮椅车燃油补贴

  1.及时关注,缓解残疾人困难

  残疾人机动轮椅车是下肢残疾人必需的代步工具,近年来由于市场油价连年上调以及油税费制度调整等因素,致使使用机动轮椅车的残疾人群体增加了经济负担。2004年部分残疾人集中反映,因油价上涨引起出行交通开支增加,造成家庭生活困难。我们着重进行调研,在稳定残疾人情绪的同时,向市政府作专题报告并提出相关建议。市领导高度重视,准予为全市使用机动轮椅车的残疾人按年度给予困难补贴。这一举措对于缓解残疾人的出行困难和生活压力、维护社会稳定产生了积极的效应。

  2.立足长效,完善救助措施

  近年来,我们始终关注燃油价格持续上调趋势及其对残疾人生活带来的现实压力,并明确了“要靠前工作、主动调研、有效应对,让广大残疾人安心、放心”的工作方针。我们保持与协会组织、残疾人代表及有关部门的沟通会商,听取意见,了解情况;我们依据残疾人实际生活情况,广泛采集数据,提出了日均以车代步15公里、月计450公里,每月需用燃油20公升的残疾人出行路程及耗油基本数量,以此形成按每辆车每月5公升汽油的市场价给予残疾人生活困难补贴的方案。此后于2008年我们又与市财政等部门多方协调,并报经市政府核准,着手建立“凡遇油价涨幅达到10%时补贴标准随即作相应调整”的衡定机制。

  3.规范运作,形成信息化管理

  财政部、中国残联出台燃油补贴政策后,我们将上海的补贴与国家补贴叠加发放,目前,我市残疾人机动轮椅车的相关补贴标准已由2006年的20元/月调整到39元/月。为切实把这件好事做好、做实,前一时期我们按照财政部、中国残联的部署,再次与市财政联合下发了《关于本市残疾人机动轮椅车燃油补贴的通知》,就补贴对象、标准、资金来源、职责分工、操作程序等事项做了进一步规定,同时就操作的具体细节和疑难问题进行了研讨,开展了工作实务培训。中国残联维权部积极协调财政部联合下发的燃油补贴的文件,为基层推进此项工作提供了有效的支撑,最近我们已将原“生活困难补贴”更名为“燃油补贴”。我们借助残疾人数据库,已经建立残疾人辅助器具残车管理子系统,主要包括残疾人姓名、住址、残疾证号、身份证号、车辆钢印号、购车日期、上牌日期、车型、投保情况等基础信息。据此实行系统化管理,使操作程序更规范,推进信息化管理将在全市各基层形成网络化高速公路,使符合条件的残疾人车主信息在系统内锁定,确保补贴发放工作准确、及时,提高了工作效率。

  二、提升残疾人生活质量,推进家庭无障碍改造

  为了推进无障碍环境建设,上海市探索、建立了有效的推进机制,2003年,市残联成立了上海市无障碍设施建设督导总队,主要职责是检查督促指导市级重大建设项目无障碍设施的建设、改造和向各级政府反映各类残疾人对无障碍设施的需求。2004年,市政府又建立了以分管副市长为第一负责人,由市建设交通委牵头,市级43个相关委办局共同参加的无障碍环境建设推进工作联席会议。联席会议下设办公室,主要由市建委、市残联、市民政局、市老龄委相关人员组成,负责全市无障碍环境建设的规划、协调、检查和推进工作。上海市无障碍改造经费的投入为:公共场所的改造经费由建委负责;公共设施和建筑的改造经费由业主单位负责;残疾人家庭的改造经费由残联负责。多年来,在中残联的指导和上海市政府的领导下,市推进办和市督导总队积极发挥作用,有力地推进了上海市城市道路、公共建筑、居住小区、居住建筑和残疾人家庭无障碍设施的改造和建设。

  1.全面推进残疾人家庭无障碍改造

  上海的残疾人家庭无障碍改造工作起步于2003年,我们采取因地制宜、因需改造的原则,在市区和部分农村残疾人家庭进行了试点,在“十五”和“十一五”期间分别对有需求的盲人、聋人、肢残人家庭进行无障碍改造,至2010年底已经完成家庭无障碍改造45000余户,基本满足了全市有需求的残疾人家庭。

  为推进这项工作,市残联要求各区县残联每年都要进行调查摸底,制定计划,投入专项资金,对残疾人家庭卫生间和厨房进行改造。资金由市、区分别列支,市残联对每户改造的残疾人家庭给予补贴,由各区县残联配套投入。对一般性改造家庭可随时申请给予解决。

  2.逐步提高残疾人家庭无障碍改造

  2005年,在推进残疾人家庭无障碍改造的过程中,我们发现部分中重度残疾人家庭仅靠简单的家庭无障碍改造远远不能满足需求,要提高中重度残疾人的家庭生活质量,并使他们走出家门融入社会,需要摸索并提高残疾人家庭无障碍改造的内容和质量。在几年的实践中,我们将残疾人住房出入口及室内无障碍通道、卫生间和厨房的防滑地面及扶手、按无障碍要求建设的卫浴设施,厨房间的低位橱柜和盆台、升降式晾衣架、遥控窗帘及遥控开门装置等逐步纳入改造之中,提高了残疾人家庭的生活质量,经对实施改造后残疾人家庭无障碍设施使用效果分析,其不仅是方便、安全的设施,而且有部分功能替代作用,有助于残疾人提高生活自理能力,减轻家属压力,受到了疾人的广泛欢迎。

  我市对残疾人家庭全面无障碍改造的所需资金分别由市、区两级列支,市残联为每户对象出资补贴资金5000元,区县残联以1:1至1:3比例进行匹配。目前本市已完成家庭无障碍全面改造300余户。

  3.不断实现家庭无障碍改造创新发展

  2011年初,我们在专题调研的基础上提出“十二五”期间将残疾人家庭全面无障碍改造列为市、区残联重点工作之一。为推进这项工作,市残联印发进一步推进残疾人家庭无障碍改造的工作意见,明确了残疾人家庭无障碍改造的对象、范围、资金管理、审批程序等;计划每年安排不少于180万元资金用于各区县,并要求各区县残联以不低于1:3的比例进行匹配,确保改造资金落实,每户残疾人家庭无障碍改造补贴资金最高可达到2万元;要求各区县把这项工作制度化规范化,根据本区财力和残疾人的实际情况,分期分批对残疾人家庭进行无障碍改造,优先满足多残和贫困残疾人家庭的需要,并向农村残疾人家庭倾斜。在设计和施工中坚持以人为本,因人制宜、因房制宜、因需制宜。目前这一工作正在积极推进中。

   

  

 

   

  浅谈农村重度残疾人的居家服务

   

  重度残疾人是指生活不能自理或者需要依靠他人的帮助才能起居和日常生活的人。因为致残原因的复杂性和结果的多样性,无法将残疾评判标准中的一、二级残疾人与这里所特指的重度残疾人完全对应。

  五年前,笔者调查河北省农村贫困残疾人生活状况,在沧州某村,有这样的一家三口:父亲因为脑血栓、母亲因为全身肌肉萎缩双双瘫痪在床,他们唯一的儿子也是一个瘫痪人,站不起来,坐在轮椅上扫地、做饭、洗衣、伺候两位老人……五年过去了,随着残疾人社会保障体系和服务体系的日益完善,残疾人托养机构的发展,重度残疾人的生活保障以及日常照料越来越得到各级政府和社会的重视,但是,集中供养、互助照料等残疾人服务方式,能不能彻底取代重度残疾人的居家服务,还不能过早地下结论。起码,在城乡差别没有从根本上消除,地区经济发展水平还存在着较大差距,国家还没有足够的财力把所有需要照料的残疾人都集中供养的条件下,重度残疾人的居家服务是不可或缺的。

  那么,在现阶段和今后一个时期内,该如何给农村重度残疾人居家服务定位?又该如何发展农村重度残疾人的居家服务?

  一、农村重度残疾人居家服务形式在现阶段不可替代

  社会保障的水平以及社会服务的形式是与生产力的发展水平紧密联系的。与社会主义初级阶段生产力水平相适应,现阶段我国社会保障的原则是低层次、广覆盖、可持续,社会服务的形式也不可能完成由国家包下来。要保障农村重度残疾人有尊严的生活,仅有物质上的保障是不够的,还必须有相应的服务,包括基本生存服务、发展服务、安全服务等。对重读残疾人而言,生存服务和安全服务是第一位的,这是因为,即便是给了重度残疾人在政策上、资金上的生活保障,比如社会救助层次上的最低生活保障、医疗保障方面的大病救助等,但如果这个残疾人不能依靠自身的能力穿衣、吃饭、入厕,那么,他的生存仍然是一个问题。从这个意义上说,服务与保障是同等重要的。既然如此,我们就无法回避怎样为农村重度残疾人提供他所需要的服务这个问题。

  集中供养形式适应所有农村重度残疾人的需要吗?一方面,从客观上看,是不是所有农村都有条件兴办能满足所有重度残疾人所需要的幸福院、托养机构?如果不是国家财政的统包统配,回答是否定的。且不说农村集体经济的薄弱,一些地区农村集体经济甚至是空白,在这些地方,依靠农村集体经济发展社会福利的路子不通;这样,兴办托养机构,其资金来源只能是地方财政。我国区域经济发展不平衡,有的地方甚至需要靠国家的转移支付维持公共机构的运转和必要的社会公益事业,很难有资金用于兴办针对农村重度残疾人的托养机构。即便是经济发达地区,也存在着社会效益与经济效益如何兼顾的问题。兴办托养机构,必须有房屋和必要的设施,有管理人员和护理人员。按照管理会计学的原理,房屋和设备投资可视为固定成本,一定的管理人员的工资和福利也可以视为固定成本,护理人员是随着所托养人数的增加而增加的,不可能超极限劳动。所以,护理人员的工资和福利以及所托养人员的生活支出等可以归为变动成本。一定建筑面积的托养机构,所托养的人数越多,人均固定成本越低,同时,变动成本越高;相反,所托养的人数越少,人均固定成本越高,变动成本越小。也就是说,人均总成本与所托养的人数之间存在着一个最佳的数量关系,或者说,从经济效益的角度看,一定规模的托养机构所托养的人数有一个最佳值,低于或者高于这个最佳值都会造成人均总托养成本的增加,甚至是极大地浪费。我国地域辽阔,人口密度相差很大,即便是农村地区,有的地区每平方公里数百人,有的地区每平方公里不足1人。所以,投资者不得不考虑在多大的区域范围内建设重度残疾人托养机构。也就是说,地区经济发展水平、区域人口密度等因素决定了我国不可能在现阶段将所有生活需要照料的农村重度残疾人集中供养。另一方面,从主观上看,不可否认,因为一个人的性格、心理承受能力、生活背景不同、生活习惯的差异以及对亲人依存度的亲疏,使得重度残疾人在选择生活照料方式和提供服务的人方面的倾向性有偏好。一些农村重度残疾人因为受教育程度低、心理脆弱、不善于与人交往、对亲人依存关系紧密等原因,在集中供养和居家服务这两者之间,更倾向于选择在家中接受亲人的护理和服务。在机构服务质量、服务人员的道德水准、社会文明达到相当高的程度之前,这种倾向性不会彻底改变。

  近年来,在一些经济较为发达地区,出现了老年人互助养老的养老形式。由县财政投资建房,老年人自愿到机构吃、住,没有专门的护理人员,由年纪相对较轻、身体较好的老年人照顾年纪相对较高、身体相对行动不便的老年人。这样的互助养老方式当然也可以借鉴到残疾人生活服务中来,事实上,一些地区的互助养老机构中有老年残疾人在其中。但是,这样的方式移植到残疾人生活服务,有一个前提,那就是进入这样机构的残疾人生活能基本自理,如果没有生活自理能力,吃饭、穿衣、入厕等基本生活都得需要他人的照顾,显然,是无法实现“互助”的。

  基于以上两方面的原因,在相当长的时期内,农村重度残疾人居家服务形式是不可替代的。

  二、现阶段农村重度残疾人居家服务形式存在的问题和困境

  那么,现阶段居家服务这种形式,是否能最适应农村重度残疾人的需要?或者说这种服务形式更好发挥作用的障碍和因素有哪些?弄清楚这些,不仅是农村重度残疾人实现有尊严生活的必然要求,也是解放农村残疾人家庭生产力、促进农村生产力解放的必然要求。

  衡量哪种服务形式是否达到了预期目标,能不能使残疾人实现有尊严的生活是第一的、不可或缺的标准,在这个前提之下,还要看这种形式是否最大限度地解放和发展生产力,然后是这种形式的直接和间接成本。按照这三条标准来衡量,目前,我国农村重度残疾人居家服务存在的主要问题有:

  其一,在认识上存在误区。包括:重度残疾人的居家服务仅仅是残疾人家庭和残疾人的个人问题吗?居家服务是不得以而为之的一种服务形式吗?这两个问题,是相互关联不可分割的,对前一个问题的认识水准决定了对后一个问题的认识水准。在相当一部分人的思想意识中,残疾是残疾人个人和家庭的事情,与社会无关,与村集体无关,与政府无关,因此,残疾人的亲人是残疾人的生活费用和护理的唯一责任者,至于家庭是否具备让重度残疾人享受有尊严生活的能力,国家和社会有没有责任帮助残疾人家庭提高这种能力,似乎是没有必要讨论的问题。这种认识上的误区极大地阻碍了农村重度残疾人居家服务质量的提高。

  其二,国家和社会缺乏对农村残疾人居家服务必要的扶持。因为认识上的误区,像“阳光之家”、家庭无障碍改造、生活补贴(基于残疾)和重残人护理津贴等这些与重度残疾人生活紧密相关的政策措施,多见于经济发达地区的城市,而在经济欠发达地区特别是偏僻农村,政策的阳光还很难照耀到同样要求尊严生活的重度残疾人,即便是城乡一体化进程较快、基本公共服务均等化搞得好的地区,要使农村重度残疾人享受实际上与城市重度残疾人水平、标准大体相同的有尊严的生活,也有相当长的路可走。因为没有轮椅,农村重度残疾人出不了家门,在一些山区,即便是给这些残疾人配发高级的电动轮椅,因为家门口无路可行,轮椅也将成为摆设;因为没有厕所的必要改造,一些农村重度残疾人还只能在抗上“方便”,或者需要父母、兄弟姐妹、子女背进或者抱进厕所去“方便”,这样的生活很难说是“有尊严”的。

  其三,加重了残疾人家庭的负担。政府对农村残疾人家庭所需要的服务设施缺乏补贴,那么,残疾人家庭的选择无非有两条,要么,无力对厕所、门口等进行无障碍改造的残疾人家庭,只能依靠残疾人亲属的体力、时间来弥补;要么,经济条件稍好的家庭,从并不充裕的家庭预算中挤出一部分来对生活设施进行必要的改造,以方便家庭中的残疾人。这样,就更加剧了本来因为家庭中有残疾人而收入减少投入增加的家庭负担。

  其四,束缚了残疾人家庭的劳动生产力。因为政府对有重度残疾人的家庭缺少补贴,使得有些残疾人家庭没有经济能力对基础生活设施进行有利于方便重度残疾人的改造,那么,一些本来残疾人借助于辅助器械可以自己做的事情就必须由亲人帮助完成。因为重度残疾人的生活照料占用了家庭成员大量的时间和精力,甚至一些受教育水平较高、在事业上有发展前途的残疾人亲属也不得不因为照料残疾人而放弃事业,或者是把主要精力用在照顾残疾人亲人上,从而阻碍了残疾人家庭劳动生产力的解放。家庭是社会的细胞,社会全员劳动生产力的高低,取决于每个人、每个家庭劳动生产力的高低,因此,残疾人家庭劳动生产力的被束缚,直接影响到整个社会劳动生产力的水平。

  其五,降低了重度残疾人的平等意识。尽管我国有“扶残助残”的传统美德,家庭成员也多有同情弱者的心理,在现实生活中,的确涌现出许多对残疾亲人给于无微不至关怀和照顾的父母、儿女、兄弟姐妹,但也不能否认,在一些偏僻农村,因为对残疾人的照料的长期性和高强度,也因为这种照料没有回报,使得个别家庭中的成员产生对残疾人的厌倦,于是,孽待残疾人、迫害残疾人、甚至出于为残疾人戒除痛苦而亲手杀死残疾亲人的事情也出现了。家庭中的残疾人,意识到是自己拖累了家庭成员,在家庭中没有话语权,甚至忍气吞声,家庭地位低下。

  这些问题,归结到一点,就是如何使农村重度残疾人的居家服务更符合生产关系适应生产力的发展。

  三、目标和现实的选择

  毫无疑问,人权平等是残疾人事业的最高目标,体现在残疾人社会保障和社会服务上,就是使残疾人的生活水平接近于社会平均水平,使残疾人的行动自由度达到最大限度地无障碍。实现这两方面的目标,需要经济和科技做基础。由于生产力水平的限制,短时间内,我们还无法达到这样的目标。但是,我国的经济总量已经排在世界第二位,年财政收入已经突破十万亿,全力推进城乡一体化和基本公共服务均等化,为农村重度残疾人提供更满意的居家服务,使其过上“有尊严”的生活,应该成为各级政府和全社会共同的责任。

  第一,要从新残疾人观的角度去认识农村重度残疾人的居家服务。现代文明社会的残疾人观认为,自有人类,就有残疾人。残疾,是人类社会发展不可避免要付出的代价。这种代价不应该仅由残疾人和其家庭来承担。也就是说,保障农村重度残疾人“有尊严”的生活,是国家和社会共同的责任,必须以政府为主导。强调现阶段农村重度残疾人居家服务的不可替代性,强调居家服务形式在相当一段历史时期的必要性甚至是优越性,强调家庭成员对重度残疾人的护理、照料责任,并不等于否认国家和社会的责任,并不意味着政府可以减轻这方面的资金投入,而是由家庭成员代政府行使为重度残疾人提供护理和其他服务的职责。必须在政策上、资金上、舆论上以及道义上把对农村重度残疾人的服务从传统的家庭范畴中分离出来,而当作社会问题、人权问题来对待,纳入基本公共服务的范畴优先解决。

  第二,要从解放和发展残疾人家庭劳动生产力的角度,最大限度地减少残疾人家庭成员在为重度残疾人提供护理和其他服务上所消耗的时间和精力,从而有更多的时间从事社会工作。这就要求用其他手段来取代人工劳动。比如能够坐轮椅的残疾人,如果能把手推的轮椅改为电动轮椅,就可以在出行、入厕等活动时减少家庭成员的劳动强度,对重度残疾人的生活设施进行必要的无障碍改造,也可以在一定程度上提高重度残疾人的生活自理能力,从而减轻家庭成员的劳动强度。要达到这样的目的,当前需要抓紧的事情有:制定政策,加大资金投入,使有需求的农村重度残疾人的家庭生活设施都能得到无障碍改造;开发能方便重度残疾人起居、出行等方面的新技术、新产品,把重度残疾人从床的禁锢解救出来的同时在一定程度上减轻残疾人家庭成员在护理上的劳动强度。政府要给开发、研制残疾人辅助器械的企业和科研机构一定的政策优惠,比如税收、信贷等方面的优惠,对有需求的重度残疾人使用辅助器械,要么无偿配给,要么,给予必要的购买补贴。

  第三,建立农村重度残疾人的护理津贴制度。正因为残疾人家庭成员为国家承担了为残疾人提供护理和其他生活服务的责任,就必须给残疾人的家庭成员在这方面的劳动给予必要的报酬或者补偿。这是建立重度残疾人护理津贴制度的理论和现实依据。这不仅是对残疾人家庭成员劳动付出的报酬,也是提高重度残疾人自身在家庭中地位的重要手段,能让残疾人感受到自己并不是无偿地接受家人或者亲戚的照料,而是国家把照料他的责任委托给了他的家人。护理津贴的多少应该根据每个残疾人的残疾程度,所需要的服务时间、当地小时最低工资或者照料老年人保姆的市场工资来决定,而不能统一的标准。这不是不公平,恰恰是市场经济条件下所要求的公平。这对于一些无依无靠而又不想进集中托养机构的重度残疾人而言,更为重要,因为,这些残疾人的护理往往要由非亲非故的人来承担,护理者所要求的报酬就必须依照劳动力市场的价格。

  第四,要大力倡导家庭成员之间的互助。在任何时候,无论是残疾人家庭生活设施的无障碍改造,还是建立重度残疾人的护理津贴制度,都无法替代血缘关系所凝聚的亲情的作用,这种亲情往往体现在父母对残疾子女的无私关爱,甚至包括生命在内的倾其所有。因为长期与残疾子女生活在一起,父母比任何人都了解残疾子女最不方便的地方,最需要帮助的是哪些事情。问题是,好多残疾子女的父母都存在着同样的担心:百年之后谁来照顾他们的残疾孩子?当然,这个问题的解决,要寄希望于社会保障制度的不断完善,寄希望于社会服务体系的不断完善,同时,倡导家庭成员之间的互助,对于保障重度残疾人居家“有尊严”的生活,十分必要。现实生活中,有几十年如一日照顾瘫痪大伯子的弟媳妇,也有视残疾兄弟为“累赘”的兄长,有背着残疾父亲上学的孝子,也有遗弃残疾父母的“孽障”。要在全社会形成扶残助残的良好风尚,首要的是培养家庭成员对残疾亲人的爱心。通过深入开展评选“五好家庭”、扶残助残先进个人保障等活动,在建立更为和谐的家庭关系的同时使重度残疾人得到更多的家庭关爱。

  因为每个残疾人及极其家庭的特殊性,充分尊重残疾人的自由选择权,是实现有尊严生活的前提和保障。这一点,是制定和完善农村重度残疾人生活服务政策时所不可忽视的原则。

                    (河北省残联卢连才)