2012年第4期

  • 中国残疾人联合会
  • 总第664期
  • 2012年04月30日

 

【“十二五”纲要执行情况专题报道】

【残疾人两个体系建设专题报道】

【工作交流】

【典型案例】

【调查研究】

 
本期重点:

一、北京、天津认真执行“阳光家园计划”
二、山东临沂市、浙江富阳市结合本地特点,开展托养服务
三、陕西省、大连市等地政府为残疾人办“实事”
四、福建省福乐家园建设经验
五、北京城市残疾老年人居家养老服务初探

【“十二五”纲要执行情况专题报道】

  编者按:2009-2011年,财政部、中国残联共同实施“阳光家园计划”,中央财政投入6亿元,计划资助残疾50万人(次)获得各种形式的托养服务,残疾人托养服务初步拓展。

  2011年,“阳光家园计划”全面完成,实际直接资助57万残疾人(次)接受各种不同形式的托养服务,超额完成任务目标。项目的实施有力地带动了地方残疾人托养服务制度的建立、托养服务基础设施建设和专业托养服务人才队伍培养,成为一个为精神、智力和重度残疾人提供托养服务的品牌项目。

  到2011年底,全国残疾人寄宿制托养服务机构达到3921个,为11.9万人残疾人提供托养服务。残疾人日间照料机构达到2368个,为4.6万名残疾人提供托养服务。接受居家托养服务的残疾人达到44.2万人。现将一些地方在执行“阳光家园计划”中取得的经验和做法整理如下,供各地参考借鉴。

 

一、北京市西城区创建“阳光家园”示范区成效显著

 

  (一) “阳光家园”示范区创建工作基本情况

  西城区是首都功能核心区之一,辖区面积50.7平方公里,下设15个街道,255个社区。全区常住人口124.6万。现有持证残疾人3.38万,其中重度残疾人1.2万。多年来,区委、区政府发展思路明确、措施得力、效果明显,残疾人事业得到了长足的发展。尤其是2003年北京市推出了“温馨家园”建设、2009年中国残联启动“阳光家园”计划之后,西城区残疾人托养工作进入了快速发展期。2009年11月,中国残联在西城区召开了全国“阳光家园”计划启动仪式;2010年6月西城区举行了“阳光家园”揭牌仪式;2011年1月,西城区政府与中国残联签订了创建“阳光家园”承诺协议;同年6月,在全国“阳光家园”示范区创建工作宁波现场会上,西城区作为北京市代表作了大会发言。三年来,西城区有5.2万人次的残疾人通过机构托养、日间托养、居家养护等形式,实实在在地享受到了党和政府的关怀,托养服务工作实现了全覆盖。

  (二)残疾人托养工作的主要做法

  西城区区委、区政府高度重视残疾人托养工作,搭建托养平台,提供有力保障,构建服务体系,较好地实现了与经济建设和社会各项事业协调发展的总目标。

  1.政府主导,部门协作,为残疾人托养凝心聚力

  建设残疾人托养服务体系是一个综合性的系统工程,西城区充分发挥政府主导作用,加强部门协作,形成了齐抓共管的局面。

  一是领导重视,思路明确。区委书记、区长以及区委、区政府、区人大、区政协主管领导经常深入残疾人托养机构,定期了解工作进展,进行调研和指导。按照“阳光家园”计划和示范区创建要求,把完善残疾人托养工作作为推进残疾人两个体系建设的重要举措,写入《西城区残疾人事业“十二五”发展专项规划》,纳入到全区经济社会发展规划大局。明确了西城区残疾人托养工作的发展思路。

  二是健全机制,统一思想。在签订了“阳光家园”示范区创建协议之后,西城区及时成立了以主管区长为组长,区委宣传部、区残联、区民政局、区卫生局、区财政局等12个委办局和15个街道在内的创建工作领导小组,统一思想,达成共识,制定了《西城区残疾人托养服务工作发展规划》、《西城区创建全国“阳光家园”示范区实施方案》。各职能部门将残疾人托养工作列为保民生、保稳定、促发展的重要工作内容,发挥各自优势,进行通力合作。

  三是部门联动,资源共享。区残联组织开展了残疾人托养服务需求调查,做到底数清、情况明;区财政局给予了相应的资金保障;区卫生局依托医疗康复资源,在康复护理等方面提供专业支持;社工委、团区委积极组建志愿服务队伍,大力开展志愿帮扶;区教委为不能入学的残疾儿童提供送教上门服务;区建委深入开展无障碍建设,推行无障碍进家庭工程;区人力社保局就残疾人就业进行信息发布、资源统筹;区民政局、区残联严格执行各类托养助残政策,依托残疾人基础数据系统对托养服务对象实行动态管理。通过联动机制,实现了资金、设施和人力资源的充分共享,向市委、市政府提出的“到2015年,全市生活不能自理的重度残疾人照料、养护服务全覆盖”的宏伟目标迈进了一大步。

  2.多措并举,措施得力,为残疾人托养提供保障

  通过拓宽政策覆盖面、加大经费投入,提升队伍素质、加强政策宣传等措施,为全区残疾人托养工作提供全力保障。

  一是制定政策,建立托养服务长效机制。区划调整之后,西城区认真梳理了残疾人托养工作的政策文件,目前正执行以及新制定的残疾人托养文件有30个。在此基础上,区委、区政府还专题研究制定了《西城区人民政府关于促进残疾人事业发展的若干意见》,区财政、区残联联合下发了“具体实施办法”,对残疾人入住托养机构、日间托养、居家养护提出了明确的补贴办法。从政策层面确保了残疾人托养工作的长效性、有效性和稳定性。

  二是加大经费投入,切实发挥资金效能。不断加大经费投入力度,通过执行、出台残疾人托养服务相关政策,使残疾人事业的经费预算、残疾人保障金的使用更加规范合理。三年来,中国残联、市残联、区财政共投入资金1.2亿多元,用以保障残疾人的托养服务工作。

  三是加强队伍建设,提升服务水平。通过公开招聘,录用了266名残疾人专职工作者和88名专职助残员,负责残疾人的托养服务、入户走访、政策宣传、了解需求、提供信息、档案管理等工作,并参照社工进行管理,使他们成为残疾人托养服务工作的中坚力量。其中已有55人取得了心理咨询师和社工师资格证书。四是加大宣传力度,营造良好氛围。多年来,西城区利用大型活动、公益文化季、残疾人就业保障金宣传月等多种宣传平台,在社会、企业、政府、文化中心、商场等场所大力宣传残疾人保障法、就业、托养等政策,发放宣传手册数千册、折页数万张。

  (三)搭建网络,个性服务,为残疾人托养构建三级体系

  残疾人托养需求具有类别化、多样化、个性化特点,西城区以区、街、社区管理网络为架构,利用普惠加特惠的个性化服务模式,全面完善残疾人入住机构托养、日间托养、居家安养的三级服务体系。一是统筹资源,确保残疾人住有所补。积极贯彻落实《北京市残疾人托养服务试点方案》,依托市残联认定的30家托养机构、10家农疗基地、区民政局认定的24家养老机构,制定西城区残疾人入住托养机构补贴办法,对于在劳动年龄段内的低保且无劳动能力的重度残疾人,按照北京市最低工资标准或50%最低工资标准按月给予入住补贴。目前,全区共有297人通过政策补贴在托养机构享受专业化的托养服务。完善区级19个公办福利院设施设备,对8家社会力量兴办的福利院提供相应扶持。同时,在土地资源紧缺的情况下,区委、区政府把打造具有国际化标准的区级残疾人职业康复中心和残疾人托养机构列入重要议事日程,目前两万平米的地块初有眉目,原南区五千平米的办公楼正待整合,均已进入运作阶段。二是丰富日间托养服务内涵,确保残疾人托有所获。依靠全区64个残疾人温馨家园、28个残疾人职业康复站、255个社区托老残所、317个养老助残小饭桌、1500多张日间照料床位,每天为上千名残疾人提供专业化、特色化、个性化的日间托养服务。并且做到日间托养与劳动康复相结合、与提高生活技能相结合、与提高社会交往能力相结合、与提高认知水平相结合、与实现就业相结合。让残疾人不仅有所托,更要有所获。通过职业康复,仅2011年,就有1503名残疾人通过按比例安置就业、公益性岗位就业、个体灵活就业等形式实现了就业。三是扩大居家养护服务范围,确保残疾人居有所安。通过现金补贴,改善大中小学生、就业年龄段内无业困难残疾人、困难家庭残疾儿童、低保及低保边缘家庭残疾人的生活。通过花钱买服务、改造家庭无障碍设施、发放养老助残券等形式,改善重残、孤残、老残一体残疾人的居家环境。通过发放轮椅、坐便椅、可视门铃、盲杖、人工耳蜗、阳光软件等个性化辅助器具,为各类残疾人提供生活便利。通过发放康复补贴、培训康复技能、免费服药或手术等手段,确保残疾人人人享有康复的权利。通过缴纳一老一小医疗保险、个体灵活就业保险、发放临时救助款、节日慰问金等形式,确保没有固定收入的残疾人以及意外伤害的残疾人病有所医、老有所养、困有所助。这些有偿服务、补贴服务、免费服务,为残疾人提供了灵活多样的居家养护服务。

  (三)托养服务工作成效及特色

  在实施阳光家园计划,开展残疾人托养服务工作的进程中,西城区注重培育精品,打造品牌,初步取得了托养特色明显、社会效应显著、残疾人受益的工作成效。一是打造托养品牌,形成托养特色。 “希联圆梦”、“慧馨园”、“静心园”、“勤心社”、“勤耕社”、“民艺坊”、“友爱港湾”等别具一格的日间托养机构应运而生。新街口、椿树、白纸坊、展览路、大栅栏、牛街等街道开设了芭蕾舞工艺鞋、服装加工、餐具组装、滕氏布糊、脸谱绘制、包装加工、手工编织等近二十种职康项目,并借助区残联希联圆梦平台使残疾人作品销往国内外。金融街、广外街道、西长安街等街道成立了艺术团、美术家协会、戏曲培训、书画沙龙、时装模特、乒乓球、回春操等文体活动队,与全区65支残疾人文化团体一道,丰富着日间托养内容,提升了文化品位。陶然亭、月坛、德胜、广内街道专门为日间托养残疾人设制了课程表,开设了国学知识、唐诗宋词、音乐疗法、感恩教育、法律维权等课程、培训和讲座,用以改善残疾人的技能、体能和智能,为残疾人融入社会生活提供了适应期。什刹海、大栅栏、天桥等街道为居家养护残疾人提供近十项上门服务,让残疾人安心、舒心和放心,解除残疾人及家庭的后顾之忧。二是各界扶持,形成社会化运作。意大利我的家园组织以其先进的理念、专业化的师资与区残联精诚协作,为残疾人无偿提供能力评估、康复指导、辅具适配、职业规划等个性化服务;展览路、新街口、德胜、陶然亭、白纸坊等街道分别与科技部、中科院、中国音乐学院、区科委、精防所、回龙观医院等科研机构加强合作,为日间托养残疾人、居家安养残疾人探索幸福托养的新途径。国内外社会各界广泛扶持。党政机关、驻区单位、国际组织、企事业单位等社会力量通过提供就业机会、收领养残疾儿童、给予资金和物资支持等形式开展丰富多彩的扶残助残活动。来自高校、普教、科研机构、企业、医院、律师事务所、社区等渠道的922名在册志愿者长期为残疾朋友提供着多样化的志愿服务。形成了理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好社会风气。三是社会广泛关注,形成示范效应。三年来,西城区先后接待了来自美国、英国、日本、非洲六国等国家及联合国在内的16个国际组织,包括澳门、台湾在内的18个国内省市以及北京市各兄弟区县的参观交流。凤凰卫视、海峡卫视、中央电视台、环球时报、中国日报、北京青年报、解放军报等近30家媒体对西城区残疾人托养工作进行了广泛报道,形成了示范效应,为推动残疾人托养工作创造了良好的社会环境。

二、天津市扎实推进“阳光家园”计划,构建托养服务体系

 

  天津市为满足智力、精神和重度残疾人的特殊服务需求、改善残疾人的家庭生活状况,积极实施“阳光家园计划”,对智力、精神和重度残疾人实行集中托养服务,构建以大力发展残疾人居家服务为重点、日间照料托养为辅助、寄宿托养为托底、庇护性就业托养为尝试的多样化托养服务体系。

  (一)托养服务对象

  具有天津市常住户口,持有《中华人民共和国残疾人证》(第二代),经区县残联审核确定,日常饮食起居自理有困难,但其家庭无力照料或照料困难,或家庭收入低、无经济能力雇人照料、需要专人护理或确需委托帮助照料,处于就业年龄段(16-59周岁)未就业的智力、精神(病情稳定)和重度残疾人。

  (二)托养服务内容

  对到日间照料托养机构有困难,家庭具有照料条件的,享受低保或特困救助(视情况可扩展),不能自理或自理有困难,长期需要专人照料的重度和年龄较大的残疾人,可以由家政服务机构和个人上门进行生活照料等服务;具体是洗衣、做饭、整理卫生、居室保洁、衣服烫熨、陪同看病、取药、代为购物、代为办理社会事务,为残疾人定期换洗衣物、洗澡、理发、修剪指甲、协助上厕所排便,照顾起居、饮食、给药,帮助康复技能训练、交流沟通情感(话疗)等根据残疾人需求提供切实可行的服务内容。

  (三)托养服务形式分为机构服务和个人服务两种:

  机构服务是指区县残联通过向社会招标,以购买服务、遴选、委托等形式,确定优秀家政服务机构或相关社会组织,签订服务协议,为残疾人提供居家服务;个人服务是指对居住分散的农村和确实无合适专业服务机构的区域,由区县残联具体组织,依托街道(乡镇)残联或社区(村),选聘有爱心和责任心、能贴近残疾人服务残疾人的亲属、邻居、可靠朋友、残协专职委员等人员,根据残疾人需求,与其就服务时间、服务内容、服务形式、劳动报酬等签订协议,为残疾人提供居家服务。

  (五)三种托养服务方式照顾不同人群

  1.日间照料:对日间家庭无人照料的中、轻度智力残疾人、精神(病情稳定)残疾人,由机构提供日间照料托养服务。主要服务内容是生活照料、康复训练、职业技能培训、工(农)疗、心理辅导、餐饮等多种形式的服务,照料其日间生活、促进恢复其机体功能,提升其职业技能,使其逐步回归社会。由监护人按规定时间接送被托养残疾人。这种方式以政府为主导,部门配合,区县残联组织兴办日间照料托养机构;依托街道(乡镇)、社区(村)建立日间照料托养机构,实现资源共享,区县残联给予业务指导;鼓励社会力量和个人兴办不以营利为目的的日间照料机构。

  2.寄宿托养:对依老养残家庭中无自理能力的重度残疾人,抚养人或监护人年老体弱无力照料的残疾子女,或子女因严重病、残,无力照料的60周岁以下的残疾父母,提供寄宿托养机构托养,为其提供全天候的生活照料、护理和康复训练等服务。政府主导,各部门支持,区县残联组织兴办寄宿托养机构,可采取社会化管理方式;鼓励社会组织和个人兴办不以营利为目的的寄宿托养机构,实行民办公助;可因地制宜,注重融入,依托正在运营的医院、养(敬)老院、特殊教育学校、福利机构等社会资源开办寄宿托养机构,实现资源共享。

  3.庇护性就业托养:对病情稳定的精神残疾人、具有一定劳动能力的智力残疾人,由所在企业设立的专门庇护车间、工场、农业基地,提供工疗或农疗托养,相关各种企业,特别是福利企业和农村残疾人扶贫基地,专门设立庇护车间、工场或农业基地,开设适应残疾人工作的环境和工种。配备有责任心和爱心的人员管理和照顾残疾人,从生活上关心、从心理上沟通、从情感上融入残疾人,提供优质服务。

  (六)寄宿型托养服务机构每张床位有补贴

  天津市鼓励和支持每个区县建立一所社会力量兴办的残疾人集中托养服务机构。市和区县残联兴办的托养服务机构,根据实际情况可由残联进行运营管理;也可以委托资质齐全、信誉好、有一定实力的公办民营机构、专业性公司和社会组织合作承担运营管理;街道(乡镇)和社区(村)级托养服务机构,由街道(乡镇)和社区(村)组织机构运营管理。

  为满足智力、精神和重度残疾人的特殊服务需求,改善残疾人的家庭生活状况,本市将进行机构建设补贴,市级残疾人寄宿型托养服务机构,按照每张床位3000元标准给予机构一次性建设补贴;区县级残疾人寄宿型托养服务机构,按照每张床位2000元标准给予机构一次性建设补贴。

  【残疾人两个体系建设专题报道】

 

  编者按:国务院办公厅《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》提出“健全残疾人托养服务体系,大力发展居家助残服务”,《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》要求在“十二五”期间“初步建立残疾人托养服务体系”,各地以中央财政支持开展的“阳光家园计划”为核心,积极打造出了一批符合本地实际的托养服务机构载体,并积极开展各种形式的托养服务,现结合托养服务体系建设,将一些基层县(区)的经验和做法整理如下,供各地参考。

 

  一、山东省临沂市兰山区依托敬老院,“一院两制”开展残疾人集中托养

 

  点评:山东省临沂市兰山区,依托敬老院的“一院两制”托养服务工作试点,使残疾人能够就近、就便得到托养服务,且投资少、见效快,运转费用低,经验值得借鉴推广。

 

  兰山区6个镇、4个街道,共有10所敬老院,另外经济条件好的社区还有近10所老年公寓。经调研,敬老院入住率长期为50%左右,空余床位约500余个。兰山区残联对这些闲置的资源进行整合改造,僻出专用场所,添置康复训练、职业培训、生产劳动、文体活动、文化教育、医疗护理等设备器材,以满足重度残疾人生活、康复、理疗、心理辅导、安全保护、技能训练等方面的需要。同时,依托敬老院建院时间长,发展成熟的优势,增加残疾人托养业务后,管理、后勤、服务、炊事、医疗等工作人员可共享的特点,只需增加部分护理和技术人员,每托养一名精神、智力和重度肢体残疾人,残联每年只需投入3000多元。兰山区残联合理运用敬老院、老年公寓集中解决重度残疾人托养服务需求不足问题。

  托养院创建初期,兰山区财政一次性给予启动资金。在建设和运营上,由民政、镇政府和兰山区残联共同负担。区民政按人头每人每年补助1300元的标准向托养院划拨托养补助金,并按入托人数每年给予1-3万元的管理费补助,镇政府再配套1300元生活费,集中托养年龄在16岁以上60岁以下、无生活来源、无法定赡养人、生活不能自理的残疾人。其他水电暖和服务人员工资等费用和敬老院一起由镇政府负担。

  2012年,兰山区共下发托养补助资金55万元,集中安托养残疾人110人,居家托养残疾人81人。残疾人托养后,残疾人家庭减轻了经济负担,人力得到了解放,家庭经济收入和生活水平多数有了明显提高,切实实现了“托养一人,解困一家”的目标。

  依托敬老院,借“梯”登高。资金来源单一、专业人才匮乏、营运责任缺位等一系列的难题,被兰山区采取“四两拨千斤”的方式,加以破解,该区开展托养试点的经验在全市得到推广。

  二、杭州富阳市阳光庇护中心“托养+工疗”,帮助残疾人边康复边就业

 

  点评:富阳市永昌镇吉雅残疾人小康·阳光庇护中心建立工疗车间,在全国“助残日”期间受到了中央电视台报道,其帮助残疾人边康复边就业的先进经验值得学习借鉴。

  该庇护中心创建于2010年11月,由富阳市残联牵头,永昌镇政府和富阳市吉雅鞋业有限公司承建,现为杭州市级残疾人小康阳光庇护中心。中心吸纳了智力、精神残疾人共20名。在得到生活照料、康复护理、文化健身等服务的同时,中心还给残疾人安排了简单的鞋子制作劳动,并为他们缴纳社会保险,每月发放工资,通过工疗的方式既使其得到有效康复,又能自食其力减轻家庭负担,这种模式属全国首创。

  去年以来,富阳市按照省、杭州市残疾人小康·阳光庇护中心建设规准及要求,认真实施《富阳市残疾人小康?阳光庇护中心建设实施意见》,坚持合理布局和成熟一家建立一家的原则,逐步建立满足残疾人需求的小康·阳光庇护体系。目前,建立省级和杭州市级残疾人小康·阳光庇护中心各1家,入托残疾人42名,其中智力残疾人22名,精神残疾人10名,其他各类重度残疾人10名。另有5个残疾人小康·阳光庇护中心正在申报筹建中,预计全年可安排智力、精神残疾人和其他重度残疾人辅助性就业152名。

  编者按:将残疾人群体需求纳入各级政府“为民办实事工程”,已经成为各地开展残疾人工作和民生工程的亮点,现将部分地方政府2012年“为民办实事工程”中涉及残疾人的重大项目整理如下,供各地参考。

 

  一、陕西省政府2012年为残疾人办的十件实事圆满完成

 

  陕西省政府2012年投入5891万元为残疾人做好十件实事。省残联按照省政府精神,以改善残疾人生产条件、提高生活水平为出发点,及时同各市残联签订目标责任书,部署到位,责任到人。过去一年来,陕西省对26324名残疾人有效实施了职业技能和实用技术培训,完成年度任务的131.62%;对2500户残疾人实施了危房改造;对2351名盲人进行了保健按摩和计算机技能培训,完成年度任务的117.55%;新建了35个规范化的残疾人托养服务机构;对1.8万名农村重度残疾人实施了居家安养补助;为30名聋儿植入人工耳蜗;为201名肢体残疾儿童免费实施了矫治手术,为100名聋儿免费验配了助听器,为100名智障、210名脑瘫、198名孤独症儿童实施了康复训练,完成年度任务的115.57%;为1023名贫困残疾人免费装配假肢,完成年度任务的102.3%;为5534名残疾人适配了个性化辅助器具,完成年度任务的110.68%;资助了1500名贫困残疾少年儿童、334名贫困残疾大中专新生入学;为7125名贫困精神残疾人免费提供了药物救助,为1501名重度精神残疾人提供了医疗救助,分别完成年度任务的142.5%、150.1%;对4842名残疾人康复训练人员、687名残疾人就业服务指导员、托养管理和服务人员及扶贫指导员进行了专业技能培训。

  据悉:为加大扶助残疾人工作力度,从2004年起,陕西省政府启动并持续开展为残疾人做好“十件实事”,切实解决残疾人所急、所需、所盼,残疾人普遍在就业、康复、教育、生活等方面得到较大改善。

  二、辽宁省大连市残联为3万名困难残疾人提供保障服务列入市政府2012年为民办实事项目中

 

  大连市政府出台2012年为市民办16件实事项目,其中“为1.4万名困难残疾人提供免费体检,为1万名听力残疾人和听障高危人群实施致聋基因筛查,为3000户残疾人家庭实施无障碍改造,为3000名残疾人提供辅助器具”列入实事之一,这是市政府连续10年将残疾人工作列入实事之中,也是年度实施项目最多的一次。

  据悉:大连市现有33.9万名残疾人,涉及近150万家庭人口。近年来大连市残疾人事业快速发展,残疾人参与社会生活的环境和条件明显改善,生活水平和质量不断提高。但由于种种原因,贫困残残疾人生产生活保障仍存在许多困难,为切实保障和改善残疾人民生,推进大连市残疾人社会保障和服务体系建设,大连残联按照“以人为本、注重实效、统筹规划、分批实施”的工作思路,以残疾人家庭无障碍改造、残疾人辅助器具供应、为残疾人提供免费体检和筛查为重点,年内为3万名残疾人提供生活保障服务,大力推进残疾人个性化服务,着力提高残疾人幸福指数,促进全市残疾人事业又好又快发展。

  【典型案例】

 

  福建省“福乐家园”建设、管理和发展

 

  为加快残疾人社会保障体系和服务体系建设,推进我省残疾人事业全面发展,福建省残联坚持“突出服务、打造品牌、项目带动”的工作理念,于2009年起在全省部署建设“福乐家园”,并被列入省委、省政府工作要点和为民办实事“助残工程”项目以及《福建省残疾人事业“十二五”发展纲要》。经过三年的发展,目前全省各级已建成141所“福乐家园”,取得了良好的社会效应。结合新时期、新形势、新任务、新要求,本文对全省“福乐家园”的建设、管理和发展谈几点体会。

 

  一、目标

  “福乐家园”意为“福建省残疾人幸福和快乐的家园”,是专门为各类残疾人提供生活照料、康复养护、技能培训、文化娱乐、体育健身等公益性的服务机构。“福乐家园”建设是一项独具福建特色、统一品牌的我省保障和服务残疾人的项目,是弘扬人道主义精神,贯彻科学发展观以人为本、维护人权的具体举措,也是加快推动我省残疾人“两个体系”建设的重要载体和抓手。 “福乐家园”建设的最终目标是“帮助能动、促进就业、解放家庭、融入社会”。通过开展适合各类残疾人特殊需求和特点的服务项目及活动,建立覆盖所有残疾人的服务网络、培训基地和活动平台,使广大残疾人及其家庭享受到更加温馨、便利、贴心的服务,更好地平等参与社会生活,共享社会文明发展成果。

 

  1、帮助能动:即通过“福乐家园”的康复、教育、培训、文体活动等提高残疾人的生活自理能力、交流沟通能力、参与就业能力和社会适应能力等,让残疾人尽最大可能“动”起来,尽力做到“自强、自立、自为。”

 

  2、促进就业:即一是通过“福乐家园”对残疾人劳动技能的培训输送残疾人就业;二是由“福乐家园”与企业签定来料加工合同,采用定单式的劳动方式,实现就地就业。

 

  3、解放家庭:即通过“福乐家园”的服务,一方面可以让残疾人家属摆脱全职在家照看的重负,让他们放心、安心;另一方面又可帮助残疾人实现就业,减轻家庭的经济负担,提高残疾人和残疾人家属的生活质量。

 

  4、融入社会:即通过“福乐家园”的教育、培训和帮助,增强残疾人参与社会生活的信心和能力,让他们能动地走向社会,参加就业,体现价值,共享成果。

 

  二、建设要求

 

  1、有规范名称标识。“福乐家园”是省残联已经注册的专用名,各地申报项目要统一使用“福乐家园”这一称号,实行统一标识。

 

  2、有固定场所规模。①市级规模。建筑面积不少于3000平方米,入园残疾人数不少于100张。②县(市、区)级规模。建筑面积不少于2000平方米,入园残疾人数不少于50人,床位数不少于50张,人口较多的市、县要扩大规模和增加托养人数。

 

  3、有管理服务人员。 “福乐家园”要通过入编招聘或岗位聘用等方式,配备必要的专职或兼职管理服务人员,管理方式和待遇可以因地制宜。

 

  4、有固定经费保障。各地应通过财政预算、福利彩票公益金、残疾人就业保障金、社会捐赠个人负担等多渠道筹集“福乐家园”运行费用,确保正常且长效运转。

 

  5、有健全规章制度。要制定规范的工作流程、服务标准、评估方法、服务时间等工作制度。所有专、兼职岗位要制定完善的岗位职责、业务标准、奖惩措施等。

 

  三、运行方式

 

  “福乐家园”建设本着“因地制宜、分类指导”的原则,根据不同地区、不同实际可以选择不同的运行模式,要与残疾人的需求及残疾人事业的发展“适销对路”。

 

  1、在经营机制上,可以选择公办、民办、联办、公办民助、民办公助等模式。“福乐家园”创办者为各地残联、企事业单位、乡镇(街道)、村(社区)、民办机构及其他社会组织、爱心人士等。我们鼓励的模式是用政府的政策和少量资金的补助来引导、推动更多社会团体、财团、草根组织等民间力量来兴办,最终达到让更多残疾人都享有托养就业等服务的目标。

 

  2、在职能定位上,可以选择托养型、康复型、培训型、文体型、综合型等模式。目前我们提倡托养为主、“走读”为辅,突出能动和就业,提高残疾人的生活质量和幸福指数。

 

  3、在服务方式上,可以选择日托型、周托型、全托型等模式。结合当地“福乐家园”的类型、区位和残疾人的数量和需求等情况,选择不同的服务形式。

 

  4、在招收对象上,以中轻度的各类残疾人为主,只招收就业年龄段的残疾人,切莫盲目地将“福乐家园”职能等同于民政部门敬老院的功能。

 

  四、管理机制

 

  1、实行分级管理

 

  “福乐家园”由省、市、县三级残联分级管理和命名,各级残联为业务主管或业务指导单位。《福建省残疾人事业“十二五”发展纲要》明确指出,全省创建“福乐家园” 计划实现 200所,其中:省级“福乐家园”恒定50所,实行优胜劣汰制,每三年为一届组织评选、命名,原则上在命名的市级“福乐家园”中产生,每年检查验收通过的省级“福乐家园”由省残联给予每年5—10万元的机构补助和困难学员每年5000元的经费支持;市、县两级“福乐家园”建设150所,可以参照省级“福乐家园”做法进行评选、命名并结合当地实际给予经费支持。

 

  2、实施主要功能

 

  (1)通过寄宿形式,提供24小时托管服务和基本生活照料服务,城市社区可适当提供残疾人日间照料服务。

 

  (2)针对智力、精神和重度残疾人的不同残疾特点,要开展日常生活技能训练,培养并提高生活自理能力。

 

  (3)根据残疾人的残疾类别、残疾程度及功能障碍,有针对性地进行劳动功能康复训练。定期安排医疗、康复及职业技能专业人员检查、指导职业康复。

 

  (4)根据劳动力市场需求,组织残疾人进行职业技能培训与教育,帮助残疾人获取职业资格,提升就业能力。

 

  (5)通过与企业合作、兴办农疗基地等途径,进行就业前适应性训练,帮助残疾人提高就业适应能力,增强就业信心。组织残疾人通过简单生产劳动,从事与残疾状况和职业能力相适应的工作,达到辅助性就业的目的。

 

  3、实现功能用房

 

  主要包括:生活技能训练用房、职业康复用房、职业培训与教育用房、辅助性劳动车间、文体娱乐用房、生活起居用房等业务用房,行政办公用房和附属用房。

 

  4、实践公益经营

 

  “福乐家园”要始终坚持公益性,不以营利为目的,除了政府补助和社会赞助外,可以适当向个人收取基本费用,但贫困残疾人必须全免由政府承担,“两险“(养老、医疗保险)要保证,根据学员实际运作情况科学管理。

 

  五、可持续发展

 

  我省“福乐家园”建设属于初步发展阶段,其今后发展还有许多亟待突破和完善的地方。我们要坚定可持续发展的信心,用社会化、市场化、科学化的办法来经营和管理,以适销对路的理念,推动“福乐家园”的品牌做大、做强、做实,将其真正办成残疾人幸福快乐的家园。面对未来工作,有五点考虑:一是符合党中央、国务院发展民生事业的要求;二是贯彻落实各级党委、政府促进残疾人事业发展的文件精神;三是推进残疾人“两个体系”建设的有效载体;四是满足广大残疾人需求的具体体现;五是要争取写入各级党委、政府规章、制度和纲要,真正做到可持续发展。

 

                                          (福建省残联党组成员、副理事长王秀丽供稿)

  【调查研究】

 

  城市残疾老年人居家养老服务初探

 

  老龄化是世界人口结构变化不可逆转的趋势。根据第五次全国人口普查的资料,我国已经于2000年进入了老龄化社会。老年人口的增加促使因自然衰老而致残的老年残疾人数量增加,并迅速增大了残疾人群体的规模,直接导致了我国残疾人人口的老龄化。第二次全国残疾人抽样调查(2006年)表明,与第一次抽样调查(1987年)相比,60岁及以上的老年残疾人增加了2365万,占到20年内新增残疾人口数量的75.5%。我国残疾人人口的老龄化,必将对我国经济、文化发展特别是社会生活等方面形成诸多影响。

  人口老龄化不仅是造成残疾人数量增加的主要原因,也是改变残疾人结构及残疾人保障需求的重要原因。残疾人年龄结构的变化必然引致需求结构的变化:年轻的残疾人对教育培训、就业安置以及康复服务等可以提升其人力资本、增强其劳动能力的需求较多,而老年残疾人则会对医疗服务、生活照料以及救济扶助等保障其生活的需求比较多。因此,残疾人事业需要特别重视老龄化问题,残疾人保障体系建设也需要以老年残疾人的保障为重点。按照供给与需求理论,不同的需求将引导不同的设施和服务供给,进而导致不同的理论研究和政策安排,从而导致人力、经济等设施资源保障分配等一系列新问题。在大力倡导完善残疾人社会保障体系和服务体系的今天,如何发挥现有资源设施的最大功效,提高残疾人保障和服务体系的抗压能力,有效应对长时期内残疾人人口老龄化进程加快所带来的负面影响,合理改善老年残疾人的生活状况,是全体残疾人工作者需要认真思考的问题。

  一、城市残疾人老龄化特点分析

  (一)残疾人口老龄化的成因

  老年残疾人包括两个老年残疾群体:一个是由非自然衰老因素导致残疾的老年群体;另一个则是由随着年龄的增大,因身体器官的自然老化而造成不能从事正常活动的老年人组成的残疾群体。后一群体受人口老龄化趋势影响较大,其规模会随着整个社会人口趋老化和老龄人口基数的增加而扩大。心脑血管病、老人骨关节病、白内障等因年龄增加而使人体组织和器官的老化及功能衰退的疾患已成为导致老年人残疾的主要原因。

  (二)老年残疾人的特点分析

  1、功能障碍多重。老年残疾人受混合性疾病的影响,会造成组织和器官功能的多重障碍,可能导致多重残疾。

  2、心理异常脆弱。老年期是人生的逐步丧失期,情绪较为悲观,心理异常脆弱,常常发呆、健忘、情绪失控,对疾病和死亡有恐惧感。

  3、家庭依赖性强。老年残疾人对家庭的依赖更大,既表现在对家庭经济的依赖上,也表现在对大量照料服务和精神慰籍的需要上。

  二、城市老年残疾人服务现状分析

  (一)影响老年残疾人照料的因素

  1、收入降低。随着年龄的增大,老年人的医疗费用支出会急剧增加,较低的退休金收入往往不能满足需要,而此时的多数老年人已丧失了在劳动力市场上的人力资本,无法依靠自己的劳动去获得赖以生存的经济收入,只能依靠家庭成员的供养。老年残疾人对家庭的高度依赖,既增加了家庭成员的经济负担,也减少了家庭成员的社会劳动供给时间和劳动供给量,使整个家庭陷入收入减少和负担增加的双重困境。

  2、护理需求量大。目前城市老年残疾人中,生活能够完全自理的不到半数,在相关生活状况调查中,老年残疾人在不同程度上都存在生活活动能力方面的障碍,身体器官不可逆转的老化导致残疾且影响残疾康复率的这一事实要求我们在建立对老年残疾人的保障制度时应更多地注重护理服务的提供和生活质量的保证。除经济支持外,护理照料和服务已成为老年残疾人的最大需求。

  (二)社会化照料服务滞后于家庭照料的原因

  1、社会福利制度不健全。社会福利制度和设施的不完善和不健全,使老年残疾人无法从社会获得足够的医疗服务和生活照料服务,从而增加了他们对家庭服务的依赖。

  2、经济保障不足。随着经济的快速发展,近年来我国的物价指数也不断攀升,而作为老年居民主要投资手段的银行存款却很少能实现居民储蓄的保值和增值。以往的积蓄很难支撑老年残疾人的正常生活,并且我国养老金整体发放水平均不高,即使老年残疾人已参加了养老保险,其养老金收入也不能满足他们的开支需要,社会救助投入满足不了其需求,或在社会救助资源配置过程中存在不公平。

  3、服务保障不足。在过去的几十年里,城市全部收养和救助单位的养老床位远远低于庞大的老年人群和他们的需求量,这一供需矛盾正逐渐显现,并且目前的老年卫生保健服务和医疗保障制度尚未完善。

  三、国内及国际相关情况

  (一)老年残疾人养老模式与家庭养老的问题

  残疾人养老的4个模式:

  1、社会化养老。从社会发展理论出发,认为家庭养老与落后的生产力相联系,随着生产力的不断发展,社会养老将取代家庭养老,是现代化发展的必然趋势。

  2、自我养老。强调养老靠自己,提倡养老资源的自我积累,也就是为了将来能够确保养老靠自己,从年轻时就为自己积累充实的养老资源。

  3、“家庭与社会”双轨养老。以家庭养老为主,完善已有的敬老院、福利院等社会养老机构的设施。继续执行和完善城镇养老保险制度。

  4、居家养老。主张家庭的居住形式变革,开展社区化的养老服务。由家庭成员提供养老的经济支持适应经济发展水平现状,符合亲子关系中权利义务对等的社会公正原则,弥补了其他养老模式在精神赡养方面的先天不足。

  众多的研究成果表明,家庭养老模式逐渐弱化,有学者认为院舍照顾的主流养老模式在中国今后相当长的一段时间内还将在中国继续存在并发展。然而,更多的研究集中于社区养老体系的探讨,认为社区照顾模式长远来看具有很强的发展优势。

  (二)社区照顾体系的建立

  社区照顾起源于20世纪50年代的英国,作为一种介于家庭照顾和机构照顾之间的新型养老模式,因其“专业化”和“人性化”的工作方法、组织形式及工作理念日益受到人们的关注。具有能够充分利用社区资源,有效降低养老成本,为老年人提供多层次服务等优势。社区照顾,是专业性的社区工作者动员和调动社区资源,运用正式的和非正式的支持网络,联络社区内政府和非政府的机构,通过合作和协调,以正式合法的社会服务机构和服务网络来为有需要的人所提供的援助性服务。

  (三)国际经验

  20世纪下半叶以来,老龄化浪潮席卷了越来越多的国家和地区。作为解决老龄化问题的一项重要措施,老年护理保险制度应运而生。该制度对于化解老龄危机,保障老年人护理服务需求,抑制医疗费用的飞速上涨起到了重要的作用。20世纪70年代,老年护理保险保单开始在美国商业保险市场上出现。到了1986年,以色列政府率先推出了法定护理保险制度。随后,奥地利、德国、日本等国也相继建立了老年护理保险制度。根据实施主体的不同,老年护理保险可分为社会保险制和商业保险制两大类。前者由政府强制实施,以德国、日本等国为典型代表,后者由商业保险公司自愿开办,以美国为典型代表。

  四、政策建议

  (一)理论基础

  老年残疾人长期照护体系结构与政策体系在理论体系和结构体系上与中国老年人长期照护服务体系相同,分解为一个基础三个层级。一个基础系基本的生活保障,即老年人在丧失劳动能力之后,仍有能保障其基本生活的经济收入;三个层级中的基础层级,系指维持老年人生命的生活照顾,即老人的新陈代谢——进食和排泄正常;中间层级,系指维护老年人的生活尊严的照料与护理 ;最高层级,系指帮助老年人尽可能独立的肢体康复和精神愉悦。残疾老年人长期照护服务体系是一个完整的制度系统,需要首先建立起系统的社会政策,而后将政策稳定化,成为制度。

  (二)服务体系的构想

  1、资源支持政策。我们所构想的残疾人老年照护服务体系是以社区为管理边界和辖区,政府机构及其相关部门是老年照护服务政策系统的直接推动者,在政策执行过程中起着政治保障和资源支持的作用。因此,地方政府及其各部门都需要提高认识、树立科学发展观,对各部门在这一社会政策中所发挥的作用采取积极态度,才能构成老年照护服务的资源支持系统。资源支持系统至少需要:

  a、卫生部门对老年人的技术支持和护理员的资质认定;

  b、劳动部门对社会养老保险管理;

  c、民政部门对老年人的生活保障和经济救济的支持等。

  2、技术支持政策。残疾人老年照护服务是具有一定的专业性和技术性的特殊护理服务,技术支持是老年人长期照护服务体系的必备条件。因此,在构建老年照护服务系统时,必须充分考虑技术操作系统的保障功能。为实现技术保障,较好的模式是整合现存的技术资源,让社区卫生服务中心成为老年照护服务的技术保障组织。该服务中心按人口区域划分下设数个社区卫生服务站为技术服务载体。即在卫生机构的技术支持下,将老年人的照护服务、卫生保健服务融入综合性的公共服务模式,至于敬老院,为加强技术服务和质量管理,可以考虑将其归并到社区服务中心体系进行统一管理。

  (三)体系框架

  残疾人老年照护服务,就是在国家的政策支持下由城镇社区自行积累公共资产进行的一种公共服务。所以,要按照社区公共服务的模式培育老年照护服务的运行机制和管理制度。需要建立的创新制度包括:地方人大对于老年照护基金(政策规定)运行的评估与监管权利的设定与管理,老年照护服务体系的组织方式和基本规范,包括工资、津贴的发放办法和制度性激励办法,服务质量的评估等等,社区卫生服务中心等机构的功能配合与协调规范等等。残疾人老年照护服务的体系,以服务居家老人为中心,分为三个子体系:组织保障体系以各级政府机构作政治保障,各级人大为决策与监管机构,老年照护基金管委会为资金筹措和分配机构,残疾人组织做协调和监督;技术保障体系由卫生、民政部门和社区综合服务中心,辖卫生站和敬老院作技术支持和组织实施。

  五、结论

  应对城市残疾人老龄化这个挑战,不仅要有足够的经济总量,产业发展总量,还需要巨大的人力资本提供服务,特别是在城市经济发展与老龄社会需求倒置的状况下,如何通过政策的合理配置推动资源的重新配置,扭转老龄供求倒置的局面,尤为需要开发适合中国国情的社会政策,创造出中国经验,形成具有中国特色的老年残疾人照护政策。残疾人口老龄化的难题,主要是社会消耗性消费总量巨大而且对社会服务质量的要求更高,需要动用全社会的资源,来建设好老年残疾人照护制度。

  (一)构建以养老金为核心的多支柱经济保障体系:福利津贴+基本养老金+其它补充

  残疾老年人的经济保障体系可以由三个部分组成:基本养老金制度、福利津贴制度和其它补充,其中,基本养老金部分是整个老年残疾人保障体系的“第一支柱”。因为自然衰老是每个人必然面对的现实,参加养老保险即可以增加老年残疾人的生活收入,减少他们对家庭的依附,又有利于其家庭成员的发展和老年人自我价值的实现。所以,劳动者应该在有劳动能力之时参加基本养老保险,通过养老保险的积蓄化解老年生活困难的风险。福利津贴则既包括老年人福利津贴也包括残疾人福利津贴,是老年残疾人保障体系中的“零支柱”。世界上许多国家和地区都建立了对老年人和残疾人的津贴制度,如我国香港地区社会福利署就规定,六十五至六十九岁的香港居民,经过资产审查符合条件的,可以获得普通高龄津贴;而年龄在七十岁以上的香港居民,无需资产限制可获得高额高龄津贴。对于老年低收入户,一些国家的政府每月还发给家庭补助,如英国政府规定,只要老年人的收入未达到保障标准就可以获得补充年金和补充津贴。除基础养老金和福利津贴外,老年残疾人的经济保障还可以通过参加企业年金和商业保险来实现,这两个途径和参加基本养老保险一样,都需要在有劳动能力的时候为老年生活作储备。此外,家庭成员的支持也是老年残疾人的经济来源之一,但数量的多少完全取决于家庭成员的经济能力。

  (二)构建以生活照料与护理服务为核心的服务保障:护理服务+家庭照料

  现代生活水平和质量的提高和医疗技术的提升使得老人预期寿命延长、老年残疾人致残期限延后,从而需要更多的医疗和照料。构建以生活照料与护理服务为核心的服务保障体系有其必然性和可行性。生活照料主要由家庭承担,而护理服务则可以借鉴德国和日本建立护理保险的经验通过社会化的方式提供。

  (三)构架以政府和家庭或个人为主体的责任分担机制:政府+社会+小区+家庭

  老年残疾人保障体系的构建需要政府、社会、小区和家庭的共同参与。以政府主导的社会化护理或照料制度应该是老年人保障体系发展的必然选择。熟悉的家庭环境有利于老年残疾人活动和生活,加上我国传统的“尊老”文化,家庭在一段时期内还应是承担老年残疾人生活照料的主体。提供家庭照料的可以是配偶、儿女或亲戚、邻居和朋友,还可以是专业的家庭照顾者。小区是老年人生活的基本环境,因此解决老年人保障的基点应放在小区,通过小区的互助,实现老年残疾人与社会的接触和常态的生活。

  (四)构建以专业机构和专业工作者为主体的服务供给体系:专业机构+专业人士+民间组织+志愿者

  目前,现有医院的绝大多数属于综合性医院,专门服务于老年人的医院和适应老年人需要的慢性病治疗照料机构、康复机构、晚期病人的临终关怀机构很少,且多数条件较差。老年人的护理保健是一个系统工程,除疾病治疗外,还包括预防、护理、生活照料、康复以及心理慰藉等多个方面。其中慢性病的治疗与管理、卫生教育等内容更是不同于一般医疗卫生服务内容,因此应建立老年病防治的专门机构,针对老年病的特点进行规划和管理。对老年残疾人实施照料和护理也需要有一批具备专业知识与技能的护理人员。从某种意义上说, 老年人的生活护理比医疗更重要。随着医学模式的转变、人们生活水平的不断提高, 对护理照料的要求也越来越高, 已从单纯照顾患者生活和疾病护理扩展为全面照顾和满足患者生理、心理及社会方面的需要。为保证护理照料人员的素质和能力, 必须通过一定的考核,获得国家认可的资格证书才能上岗, 护理人员的培训应该专业化、法制化。